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Avis
sur le projet de révision constitutionnelle
- 14 avril 2008 -
Les membres du groupe de travail formé
au sein de l’Académie des sciences morales et
politiques ont étudié en premier lieu le rapport
du Comité de réflexion et de proposition sur
la modernisation et le rééquilibrage des institutions
de la Ve République présidé par M. Balladur.
Puis ils ont étudié l’avant-projet de loi
constitutionnelle soumis par le Premier ministre au Conseil
d’Etat. Le rapport élaboré par M. Jean
Foyer a donné lieu à une délibération
de l’Académie réunie en comité secret
le lundi 14 avril 2008, qui a décidé de rendre
public l’avis suivant.
L’Académie constate que l’avant-projet
de loi constitutionnelle n’implique pas de changement
de régime. La Constitution ne serait pas modifiée
au point de remettre en cause sa « double lecture »,
parlementaire et présidentielle. Il convient en effet
de veiller à ce que rien ne vienne porter atteinte
à l’équilibre et à la souplesse
dont le régime a fait la preuve, notamment grâce
à la « double lecture » qui a
garanti depuis cinquante ans la stabilité institutionnelle,
en même temps que la stabilité gouvernementale.
L’Académie approuve certaines innovations envisagées.
En revanche, elle n’est pas convaincue de l’utilité
ou du bien-fondé de certaines autres. Enfin, conformément
à sa vocation, elle estime devoir exprimer ses réserves
au sujet de plusieurs modifications proposées et informer
les pouvoirs publics et l’opinion sur les inconvénients
qu’elles pourraient comporter.
- I -
Les propositions visant à accorder des prérogatives
nouvelles au Parlement
1) La valorisation du travail parlementaire
L’Académie approuve l’élaboration
de droits de l’opposition parlementaire, qui devront
être fixés par les règlements de chaque
assemblée (art. 24), alors qu’une loi fixera l’ensemble
des droits des partis et groupements politiques. A cet effet,
l’art. 1er de l’avant-projet introduit dans la Constitution
une distinction nouvelle entre les partis de la majorité
et les autres.
Elle approuve le principe de la discussion par chaque assemblée
en séance publique des textes issus des travaux
des commissions et non plus du projet du gouvernement
(art. 17), l’augmentation du nombre des commissions
parlementaires (art. 18), la réforme du droit
d’amendement (art. 19) et des procédures parlementaires
(art. 20 et 21).
Elle approuve surtout le maintien des modes de scrutins
actuels (art. 9).
Au sujet du vote de résolutions par les assemblées
(art. 9), l’Académie rappelle la décision
du Conseil constitutionnel en date du 17 juin 1959 qui a déclaré
un tel vote non-conforme à la Constitution, notamment
au motif que « dans la mesure où de telles
propositions [de résolutions] tendraient à orienter
ou à contrôler l'action gouvernementale, leur
pratique serait contraire aux dispositions de la Constitution
qui, dans son article 20, en confiant au Gouvernement la détermination
et la conduite de la politique de la Nation, ne prévoit
la mise en cause de la responsabilité gouvernementale
que dans les conditions et suivant les procédures fixées
par ses articles 49 et 50. » Mais l’Académie
estime que le vote de résolutions pourrait éviter
le vote de lois sur des questions non normatives.
L’Académie s’interroge sur le bien-fondé
de la faculté nouvelle qui serait donnée aux
présidents des assemblées de soumettre les
propositions de lois au Conseil d’Etat (art. 15).
Une telle mesure reviendrait à charger le Conseil d’Etat
de faire le travail des commissions.
L’Académie émet des réserves sur
la publicité des auditions par les commissions parlementaires
(art. 11). Elle estime qu’une telle publicité
modifie la nature même des séances et risque
de porter préjudice à la qualité et à
la sérénité des travaux.
Elle émet également des réserves au sujet
de la réforme de l’ordre du jour, estimant
que les restrictions apportées à l’ordre
du jour prioritaire (art. 22) sont néfastes. Ces modifications
lui paraissent de surcroît relever du règlement
des assemblées (voir art. 24 sur les droits de l’opposition).
Il est en de même pour la proposition de laisser
un jour de séance par mois aux textes de l’opposition.
L’avant-projet en ferait une obligation systématique,
alors qu’il suffirait d’obliger à accéder
aux demandes de l’opposition en ce sens. En effet, le
plus souvent, les propositions de loi de l’opposition
n’ont pas vocation, dans l’esprit même de
leurs auteurs, à prendre place dans l’ordre du
jour. La qualité de ces propositions de loi, qu’elles
viennent de la droite ou de la gauche, est souvent médiocre ;
les rapporteurs nommés s’abstiennent de rédiger
les rapports. En réalité, le dépôt
d’une proposition de loi n’est la plupart du temps
qu’un moyen de créer un événement
politique artificiel et sans lendemain, permettant de satisfaire
un groupe de pression ou simplement de faire parler de soi.
2) Les restrictions au recours à la procédure
de l’art. 49 al. 3
Au sujet de la modification de l’article 49 alinéa
3, l’Académie souligne l’ambiguïté
de la demi-mesure proposée (art. 23). Soit l’art.
49 al. 3 est jugé antidémocratique et il convient
de l’abroger, soit il est jugé démocratique
et il faut laisser au gouvernement la possibilité d’y
recourir sans restriction.
Or, l’exigence que la censure soit votée à
la majorité absolue des députés est parfaitement
démocratique. En effet, elle subordonne l’ouverture
de la crise à la preuve que le gouvernement censuré
n’a plus de majorité et qu’il en est une
autre prête à relayer cette majorité évanouie.
Il faut rappeler que la procédure a été
adoptée à la fin de la IVe République
avant d’être reprise dans la Constitution de 1958.
L’art. 49 al. 3 est, avec le droit de dissolution (art.
12), la pièce maîtresse du « parlementarisme
rationalisé ». La remarquable stabilité
qu’a connue la Ve République est due à
l’emploi coordonné des articles 49 al. 3 et 12.
Depuis l’automne de 1962, aucune motion de censure n’a
été votée. Le dispositif est donc efficace.
Entre 1988 et 1993, les gouvernements Rocard, Cresson et Bérégovoy,
qui disposaient d’une majorité relative à
l’Assemblée nationale, n’ont pu gouverner
efficacement qu’en recourant à l’art. 49
al. 3. A eux seuls, ces trois Premiers ministres y ont recouru
39 fois, sur un total de 82 recours pour l’ensemble de
la Ve République. Sans cette disposition constitutionnelle,
la stabilité gouvernementale aurait été
sérieusement compromise. L’art. 49 al. 3 demeure
donc indispensable.
L’histoire de la Ve République montre aussi que
l’art. 49 al. 3 n’a été invoqué
qu’une fois pour une loi de finances (par le Premier
ministre Raymond Barre).
En conséquence, l’Académie est d’avis
que le mieux est de ne pas toucher au parlementarisme rationalisé
et qu’il est indispensable de maintenir la rédaction
actuelle de l’art. 49 al. 3, sans restriction.
3) Le rôle du Parlement en matière de politique
étrangère et de défense
L’art. 8 de l’avant-projet modifie l’art. 21
de la Constitution, selon lequel, dans sa rédaction
actuelle, « le Premier ministre est responsable
de la défense nationale ». Selon la nouvelle
rédaction proposée, le Premier ministre « met
en oeuvre les décisions prises dans les conditions
prévues à l’article 15 en matière
de défense nationale ». Or, selon l’art
15, « le Président de la République
est le chef des armées. Il préside les conseils
et les comités supérieurs de la défense
nationale ».
La défense nationale semblerait donc échapper
à la responsabilité parlementaire du Gouvernement
pour ne plus dépendre que du Président de la
République. Il s’agirait d’un accroissement
des pouvoirs présidentiels au détriment des
pouvoirs du Gouvernement et du pouvoir législatif devant
lequel le Gouvernement est responsable.
L’Académie se demande si la mesure est cohérente
avec la volonté affichée de renforcer les pouvoirs
du Parlement en matière de politique internationale
et en ce qui concerne l’engagement des forces armées
(art. 13).
- II -
Les propositions visant à rénover le mode d’exercice
du pouvoir exécutif
1) Le Président devant le Parlement
Selon le texte actuel de la Constitution, le Président
communique avec les Assemblées en y faisant lire en
séance publique des messages qui ne donnent lieu à
aucun débat ni aucun vote. L’art. 7 de l’avant-projet
modifie l’art. 18 de la Constitution de façon
à autoriser le chef de l’Etat à prendre
la parole devant l’une ou l’autre assemblée,
ou devant le Congrès. Son allocution pourrait donner
lieu, en son absence, à un débat qui ne serait
suivi d’aucun vote.
L’utilité de l’innovation introduite ici
pourrait être contestée. La prise de parole du
Président peut n’être point sans danger :
il existe un risque de voir le chef de l’Etat apostrophé
par les parlementaires de l’opposition. Cependant, l’Académie
estime qu’aucune raison décisive ne commande de
conserver les restrictions à la liberté de communication
du chef de l’État. Le droit comparé et
l’histoire montrent que l’intervention orale du
chef de l’État serait compatible avec l’une
et l’autre lectures de la Constitution. Le principe peut
donc être admis.
L’Académie émet toutefois une réserve
au sujet du débat qui suivrait l’intervention
du chef de l’Etat. Même en l’absence du Président,
le débat parlementaire est lié à la responsabilité
et ne peut concerner que le Gouvernement. Enfin, aucune raison
ne commande de supprimer le droit de faire lire des messages.
En conséquence, l’Académie recommande :
- de maintenir le 1er alinéa de l’art. 18 qui
autorise le Président à communiquer aux Assemblées
« des messages qu’il fait lire et qui ne
donnent lieu à aucun débat ».
- d’y ajouter un 2e alinéa ainsi rédigé :
« Le Président de la République
peut prendre la parole devant le Parlement réuni
en Congrès ou l’une ou l’autre de ses assemblées.
Son allocution ne donne lieu, même hors sa présence,
à aucun débat. »
2) La nomination à certains emplois publics
L’Académie désapprouve l’introduction
d’une procédure de contrôle parlementaire
dans les nominations à certains emplois publics
(art. 4). Les plus hauts emplois sont pourvus en Conseil des
ministres et le resteraient, la disposition nouvelle ne concernant
que des emplois ne relevant pas du Conseil des ministres.
Ce dispositif introduirait une distinction paradoxale entre
les emplois qui resteraient pourvus en Conseil des ministres
sans intervention du Parlement et les fonctions inférieures
qui feraient l’objet d’une telle intervention.
Plus généralement, la disposition crée
une ambiguïté en ce qui concerne le principe de
séparation des pouvoirs et ouvre le risque d’une
politisation des fonctions concernées, qui affaiblirait
l’appareil d’Etat.
L’Académie désapprouve l’application
de cette procédure de consultation parlementaire au
choix des membres du Conseil constitutionnel (art.
25). Le Conseil constitutionnel ayant pour fonction de régler
le contentieux des élections parlementaires et de veiller
à la conformité des lois à la Constitution,
la nomination de ses membres ne saurait être soumise
à une commission parlementaire. En outre, puisque les
membres sont nommés par les plus hautes autorités
de la République, tant de l’Exécutif que
du Législatif, la consultation parlementaire paraît
inadaptée.
3) Diverses restrictions imposées au pouvoir exécutif
L’inscription dans la Constitution d’une limitation
du nombre des mandats présidentiels successifs
(art. 2) pourrait faire difficulté dans des circonstances
exceptionnelles. En outre, les exemples étrangers relativisent
ce projet. Aux Etats-Unis, le régime est présidentiel
et il n’existe pas de Premier ministre. En Russie, où
il existe un Premier ministre, la limitation à deux
mandats présidentiels n’a pas empêché
le maintien au pouvoir d’une même personnalité
après son départ de la présidence.
Fixer un nombre maximum de membres du Gouvernement
(art. 3) ne présente pas d’inconvénient.
Si elle est globalement contraignante, la mesure laisse une
certaine liberté au Premier ministre dans la formation
de son gouvernement puisqu’elle ne distingue pas, parmi
les membres du Gouvernement, les ministres des secrétaires
d’Etat.
L’Académie n’approuve pas la procédure
proposée concernant le droit de grâce
(art. 6). En obligeant le chef de l’Etat à solliciter
l’avis d’une commission « sur chaque
demande », la procédure nouvelle risque
d’empêcher de facto les grâces collectives,
qu’il parait nécessaire de maintenir malgré
leurs inconvénients, en raison de la surpopulation
des établissements pénitentiaires. De surcroît,
les grâces collectives constituent l’un des éléments
du régime progressif.
- III -
Les propositions visant à accorderdes garanties nouvelles
aux citoyens
1) Le Défenseur des droits des
citoyens
L’Académie en approuve la création.
2) Le Conseil supérieur de la magistrature
L’Académie approuve l’élargissement
de la composition du Conseil supérieur de la magistrature
(art. 28). Mais elle est d’avis qu’il n’est
pas cohérent d’éliminer le Président
de la République du CSM tout en y maintenant –
à juste raison – le Garde des sceaux, qui pourra
« assister aux séances ».
3) L’exception d’inconstitutionnalité
L’Académie émet des réserves sur
l’exception d’inconstitutionnalité qu’introduit
l’article 26 de l’avant-projet. Dans toute instance
devant un juge administratif ou judiciaire, tout plaideur
pourrait exciper de l’inconstitutionnalité de
la règle législative invoquée au soutien
de la prétention de la partie adverse. Cette innovation
créerait une insécurité de la loi et
serait facteur de désordre juridique et d’inégalité.
Dans l’hypothèse où un tel contrôle
serait adopté, il conviendrait de l’élargir
au contrôle de la conformité de la loi avec les
engagements internationaux et européens de la France.
Dans la lacune ouverte par une décision du Conseil
constitutionnel de 1975, les juridictions administratives
et judiciaires se sont reconnu le pouvoir d’apprécier
la conformité de la loi aux engagements internationaux
de la France, qu’il s’agisse des traités
ou d’actes communautaires. Ce contrôle porte en
fait sur des matières identiques à celles du
contrôle de constitutionnalité. Dès l’instant
que serait instituée une exception d’inconstitutionnalité,
il serait souhaitable de procéder de même en
ce qui concerne le contrôle de conventionnalité.
A cet effet, l’Académie proposerait, le cas échéant,
de compléter le premier alinéa de l’art.
61 de la Constitution de la façon suivante :
« Les lois organiques, avant leur promulgation,
et les règlements des Assemblées parlementaires,
avant leur mise en application, doivent être soumis
au Conseil constitutionnel qui se prononce sur leur conformité
à la Constitution et aux engagements internationaux
et communautaires de la France. »
L’Académie approuve les autres
mesures envisagées, suivant la volonté du chef
de l’Etat de « bâtir une démocratie
plus équilibrée » sans modifier la
nature du régime de la Cinquième République.
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