François Terré

Juillet 1901 - Juillet 2001 : repenser une loi centenaire

séance du lundi 9 juillet 2001

Dans notre pays si enclin aux commémorations, celle de la loi sur la liberté d’association est à l’ordre du jour, ou du moins à quelques jours près : 1er juillet 1901 nous sommes le 9 juillet 2001, un centenaire après d’autres.
Tout de suite une singularité : on appelle sociétaires les membres d’une association, et associés, ceux d’une société. De part et d’autre d’une ligne indécise et fluctuante entre, de prime d’abord, le désintérêt et l’intérêt, la gratuité et le lucre et tout ce qui fait se rejoindre à la limite le soi et l’autre, l’être et l’avoir.

Ligne incertaine … Cela ne date pas d’hier. 1400 ans av. JC : les tailleurs de Basse Egypte semblent avoir instauré un fonds de secours collectif. Vers 450 av. JC, la loi des XII Tables contient une disposition relative aux associations. Puis les groupements se multiplient et se diversifient : groupements religieux, associations conviviales, collèges, corporations, maîtrises, jurandes, guildes, hanses … liste inépuisable. Trois traits caractéristiques. Premier trait : les plus anciennes se sont révélées surtout dans un domaine aujourd’hui couvert principalement par des sociétés commerciales, les sociétés d’assurance. Outre la préoccupation mutualiste, on observe souvent, deuxième trait, un arrière-plan religieux, avec ses rites, ses subversions et les méfiances qui peuvent en résulter, de tout temps, de la part du pouvoir politique. À quoi s’ajoute, troisième trait, une fréquente indifférenciation des groupements.

Mais progressivement l’association apparaît de plus en plus en termes de relations politiques, de relations avec le pouvoir monarchique. Corporations et congrégations ont certes contribué à la lutte contre les grands féodaux, favorisé la reconnaissance des villes franches, puis elles sont apparues comme des contre-pouvoirs, de sorte que l’autorité royale a exercé sur ceux-ci un contrôle grandissant, y compris à travers les corporations. Domat l’affirma au XVIIe siècle, "il ne peut y avoir de corps, ni de communauté sans la permission du roi".

Est-il besoin de rappeler la suite ? L’abolition des corporations. Pas question d’affirmer la liberté d’association dans la Déclaration de 1789. Les abus commis peu après par les clubs et sociétés populaires marquèrent les mentalités. Et puis sous-jacente à cette époque, une méfiance face aux actions désintéressées, à l’esprit de gratuité, peu conforme à une idéologie utilitariste, peu propice aux libéralités, actes anti-familiaux. Le code pénal napoléonien (1810) passe par là. Il dispose : "Nulle association de plus de vingt personnes dont le but sera de se réunir tous les jours ou à certains jours marqués pour s’occuper d’objets religieux, littéraires, politiques ou autres, ne pourra se former qu’avec l’agrément du gouvernement et sous les conditions qu’il plaira à l’autorité publique d’imposer à la société" (art. 291). Même autorisée, elle n’acquiert la personnalité morale qu’en vertu d’une reconnaissance d’utilité publique.

Cet article 291 restera en vigueur jusqu’en 1901. De cela, une grande leçon de continuité, le génie de Tocqueville, l’Ancien régime et la Révolution. Les associations ont toujours inquiété les pouvoirs publics. Et les querelles religieuses n’y furent jamais indifférentes.

Tout de même, l’opinion évoluait au XIXe siècle. La deuxième République, l’Empire libéral, la IIIe République surtout marquent un tournant difficile. Du fait au droit le passage n’est fréquemment ni facile ni rapide. On a dénombré de 1871 à 1901 "trente-trois projets et propositions de loi se succédant, révélant leur réticence à fournir à l’Eglise une forme moderne d’organisation et de financement". Crainte récurrente de la mainmorte, ou même, tout simplement, dans le langage de notre temps, quelque abus de puissance économique, là où se manifeste l’intolérable oppression de la pensée unique.

Car tout cela, lorsque l’on envisage le ministère Waldeck-Rousseau, est complètement indissociable d’un temps marqué par la question religieuse. Exemple : 1880, le projet Dufaure, admettant la constitution des associations sans autorisation gouvernementale préalable, suscite l’opposition de la Chambre des députés, hostile à un mélange entre association et congrégation, entre "droit de s’associer" et "droit de s’asservir". Époque lointaine, en apparence du moins : celle du maire et du curé. Cet esprit est étranger au statut des syndicats : d’où la loi du 21 mars 1884. Waldeck-Rousseau alors ministre de l’intérieur, promoteur de la loi, avocat du droit d’association, en réalisant la liberté syndicale y voit un pas essentiel en faveur de la liberté d’association. À la suite de débats passionnés, essentiellement dus aux hostilités suscitées par les congrégations, il réussit à faire voter la loi du 1er juillet 1901 dont nous évoquons aujourd’hui le centenaire.

* * *

Curieuse loi, tout compte fait, tributaire de courants contraires et ambigus, qui repose sur un compromis, disons un paradoxe, entre la liberté de créer et la liberté d’agir. Soyons sans illusion, aux dires mêmes de Waldeck-Rousseau, on voulut, en un temps de conflit pas encore pleinement avorté, traiter en apparence de liberté d’association, mais en réalité des congrégations religieuses. Waldeck-Rousseau l’a clairement exprimé à l’époque : "Cette loi demeurera dans notre droit public un statut permanent où elle n’y restera que la trace d’un expédient, passage suivant qu’elle gardera son caractère de loi de contrôle ou qu’on tentera d’en faire une loi d’exclusion".

L’agencement était habile, fruit de longues réflexions. Une loi relative au contrat d’association prévue pour des personnes mettant en commun leurs connaissances ou leurs activités "dans un but autre que de partager des bénéfices". Mais "toute association fondée sur une cause ou en vue d’un objet illicite, contraire aux lois, aux bonnes mœurs ou qui aurait pour but de porter atteinte à l’intégrité du territoire national et à la forme républicaine du gouvernement est nulle et de nul effet". La République est protégée. Qui plus est une grande liberté reconnue dans l’aménagement des statuts. Cependant la loi avait pour partie retiré d’une main ce qu’elle a accordé de l’autre, en n’octroyant la personnalité juridique qu’aux associations déclarées à l’autorité préfectorale (une petite personnalité puisqu’elles ne peuvent bénéficier de dons ou de legs). Et quant aux associations reconnues d’utilité publique, elles demeurèrent soumises à un contrôle rigoureux, le Conseil d’Etat veillant. D’emblée une question a surgi, génératrice de longues discussions tranchées par la Cour de cassation en 1914. La différence troublant les juristes (et le fisc au passage, souple en la circonstance) : une économie n’est pas un bénéfice ; pour qu’il y ait un bénéfice, il faut un gain pécuniaire ou un gain matériel ajoutant à la fortune des intéressés. On affinait les concepts. Et il y a bien des manières de comprendre ce qu’est un patrimoine.

Mais l’économie n’avait pas dit son dernier mot. Cette loi née pour contrer les congrégations n’a pas résisté dans son esprit initial à la volonté de ses auteurs. Un siècle plus tard que constatons-nous ? Des chiffres, nous en sommes inondés. Ceux de juin 2001 : 880.000 associations pour un budget total annuel de 300 milliards de francs. Quant aux effectifs salariés : 907.000 emplois à plein temps. 4 Français sur 10 sont membres d’associations.

À ce volume impressionnant ajoutons les finalités. Quant à la répartition des membres des associations :

sportives = 43 %
culturelles = 27 %
loisirs = 21 %
personnes âgées = 15 %
parents d’élèves = 13 %
santé, action sociale = 12 %
religieuses = 9 % [Waldeck-Rousseau peut dormir tranquille]
environnement = 9 %
humanitaires = 8 %.

Reste que la charité… Et tel journaliste de dire qu’aujourd’hui "on préfère se faire plaisir tout en servant l’intérêt général".

Dans ce monde immense des associations, on ne peut nier l’existence de diversités et de multiplicités qu’il est difficile de surmonter. Essayons d’en distinguer quelques-unes. Première difficulté : la coexistence du bénévolat et d’un esprit intéressé qui perturbe les comportements car, si l’Etat subventionne parfois des associations, on ne peut oublier l’importance du bénévolat, notamment de la part de jeunes retraités. Avec prudence on avancera aussi un recul des repères religieux sans lesquels on ne comprend pas la loi Waldeck-Rousseau. Mais le politique et le syndical ont pris la relève. Et il n’est pas exclu d’ailleurs que la faiblesse du mouvement syndical français soit dû au développement du secteur associatif.

La place même de l’Etat est d’ailleurs au centre du débat du fait même de l’emploi des subventions qu’il accorde. En 1998, 6 524 millions F pour l’emploi 1 020 millions F pour la culture et la communication affaires étrangères, 224 millions F. Certains scandales retentissants (Carrefour du développement, ARC) ont montré les failles du système. Est-ce au demeurant propre aux associations ? Non en ce que le droit des sociétés a été fertile aux affaires. Non en ce que l’on peut — même si certains le contestent — légiférer à partir de scandales. Fût-ce en s’inspirant des expériences étrangères. En Grande-Bretagne, la Charity Commission chargée d’enquêter et d’auditer les associations dispose de 600 agents et d’un budget de 230 millions de francs. En France, des progrès sont accomplis. La Cour des comptes a condamné à diverses reprises le recours excessif des pouvoirs publics à des aides massives. Quant au comportement de la ville de Paris distribuant environ 1 milliard de francs aux associations, je n’ai pas à épiloguer. Et l’on voit de tous côtés la technique de l’association exercer son empire dans tous les domaines, y compris par les groupes de pression, la protection de l’environnement et ce que l’on a appelé aussi "la nébuleuse antimondialiste", ONG.

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Ces constatations ont été récemment développées à longueur de presse. Et alors ? Si l’on s’attache quand même à penser le centenaire, il peut cependant venir à l’esprit les idées que je tenterai de vous soumettre. Les voici.

La première est peut-être la plus embarrassante. Elle tient à la puissance des mythes, y compris ceux que notre société ne répugne pas à créer. Cérès et Proserpine. Apollon Dionysos. Qu’est-ce donc qu’un mythe ? L’explication surnaturelle d’un phénomène naturel : la vanité ou l’envie qui peuvent aller de pair. Encore au sommet (relatif) de leur notoriété, des esprits brouillons avaient développé dans La Cause du Peuple un mouvement de toute évidence contraire à l’ordre public et social. Sa dissolution était bien prévue par les textes et avait été obtenue suivant les règles ordinaires. Mais comme les constitutions d’associations déclarées sont d’une facilité extrême, leur reconstitution, fût-ce sous une nouvelle appellation, l’était aussi. C’était en 1971. Outré par cette audace, le Conseil constitutionnel annula un texte qui avait pour seul objet de subordonner la constitution à une déclaration préalable à l’administration il y avait, paraît-il, atteinte à la liberté d’association. Cela a entraîné dans le contrôle de la constitutionnalité l’introduction d’un "bloc" impressionnant de dispositions propres à entraver l’exercice de la fonction politique. Nouvelle loi de l’histoire : à décisions de faible ampleur, conséquences impressionnantes.

En dépit de cet obstacle continuons dans la voie d’une recherche de solution harmonisée. Ce qui gêne l’amélioration du droit positif, c’est l’existence d’une incertitude congénitale en la matière de l’économique et du juridique : de la perte et du profit, de la réalisation et du partage des bénéfices, de ce qui est intéressé et de ce qui ne l’est pas, du caritatif et du solidaire. Et, au cœur de tout cela, un concept technique en l’occurrence polyvalent. Redisons-le : associés d’une société, sociétaires d’une association. Allez vous y retrouver.

Cela ne date pas d’aujourd’hui. Quand la loi du 4 janvier 1978 a modifié la définition de la société, il y avait déjà un signe précurseur. Définition de la société : celle qui a pour but "de partager le bénéfice ou de profiter de l’économie qui pourra en résulter". Ce glissement n’était pas innocent dans le même temps que l’on reconnaissait l’existence des groupements d’intérêt économique.

Vue de l’esprit ? Aucunement. Mais nécessité de remettre de l’ordre dans la maison et aller courageusement vers l’unification des groupements, sociétés et associations, quitte à tenir compte ni plus ni moins du critère de leur objet, de leur dimension et de leur finalité. Secouer un carcan administratif dépassé. Regardons ce qui s’est passé dans le droit des sociétés commerciales. Pour avoir trop attendu, ce droit a été bouleversé par l’apparition de la société anonyme simplifiée, probablement trop. Au contraire pour être resté fidèle à la loi de 1901, nous avons laissé se développer des situations souvent iniques, reposant sur des verrouillages et même des structures fermées, inégalités qui ont conduit la Cour de cassation à affirmer, comme si de rien n’était, qu’en cas de doute important et grave dans le fonctionnement d’une association, il était possible de se référer au droit commun des sociétés commerciales. De quoi réveiller Waldeck-Rousseau, sans oublier le père Combes. Il est indispensable de repenser la signification de la personne juridique des groupements, quitte à s’inspirer ici de certains exemples étrangers favorables aux actions caritatives ainsi qu’à l’admission plus facile des patrimoines d’affectation.

Une voie est tracée il est vrai par le développement en droit international des organisations non gouvernementales, ce qui est propre à favoriser maintes organisations humanitaires, poussées par les vents d’est, puis par les vents d’ouest (claims actions). Est-ce à quelque philosophe de proposer une sorte de projet de paix perpétuelle ? Pour l’heure j’en doute.

L’Europe alors ? Mais le salmigondis bruxellois incite au pessimisme inhérent à la transposition des directives communautaires par voie d’ordonnances.

Alors la France ? Des travaux considérables ont été menés dans des conditions remarquables, tout d’abord en 1996 lors du 92ème Congrès des notaires de France, puis dans le rapport public du Conseil d’Etat publié en l’an 2000. Qu’attend-on pour les mettre en œuvre plutôt que d’être atteint par la fièvre de la codification à droit constant qui nous ridiculise à l’étranger. Ou encore une loi du 12 juin 2001 "tendant à renforcer la prévention et la répression des mouvements sectaires portant atteinte aux droits de l’homme et aux libertés fondamentales", avatar d’un texte scélérat sur les "manipulations mentales". J’espère quand même n’y avoir pas succombé.