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M. Jacques Delors
LA CONSTRUCTION EUROPÉENNE,
HIER, AUJOURD'HUI ET DEMAIN
séance du lundi 5 janvier 2004
Alors que débute
cette année que votre académie a décidé
de consacrer à l'Europe, on ne peut pas dire que la
situation soit très engageante. Certains s'interrogent ;
d'autres parlent d'une période de doute, d'ailleurs
partagée par les gouvernements ; d'autres enfin
parlent de crise. C'est pourquoi il est important de jeter
un regard sur le passé pour essayer d'en tirer les
enseignements qui pourraient être utiles aujourd'hui.
Je ne résiste pas, au début de cet exposé,
au plaisir de citer Robert Schuman, qui disait devant l'Assemblée
nationale du Conseil de l'Europe, le 13 août 1950, c'est-à-dire
quelques semaines après la fameuse déclaration
du 9 mai :
« Nous
ne croyons pas être présomptueux en disant
que la proposition qui a été faite et acceptée,
si elle devient une réalité, implique des
virtualités que nous ne pouvons pas encore mesurer,
mais qui se développeront rapidement dans le sens
de l'unification complète, économique et politique,
de l'Europe. »
On trouve dans
ce texte cette combinaison de vision, de foi, de réalisme
et de prudence qui ont toujours inspiré les phases
les plus dynamiques et les plus heureuses de l'Europe.
Je vous soumets trois enseignements à tirer du passé
en ayant déjà un regard sur le futur.
Le premier : la Communauté ne pouvait que s'élargir,
si l'on veut bien accepter en permanence la confrontation
de son idéal avec les exigences de l'histoire.
Le second : la question de la méthode — et donc
des institutions — a toujours été au coeur
de la problématique européenne.
Le troisième : certains historiens ont parlé
de « miracle » à propos de moments
décisifs de la construction européenne. Si l'on
accepte cette formule audacieuse, d'où peut venir au
aujourd'hui le miracle ?
I. La Communauté ne pouvait que s'élargir
Au commencement
était l'idéal et la nécessité.
L'idéal,
c'était bien entendu la paix. N'oublions jamais que
ceux qui ont relancé l'idée européenne
vivaient à l'époque dans un climat de peur,
de méfiance de l'autre, et que la guerre allait se
déclarer en Corée. Pour reprendre une formule
qui n'a été utilisée que plus tard, par
Hanna Arendt, l'idéal, c'était « le pardon
et la promesse ». Le pardon, qui n'est pas l'oubli,
à ceux qui avaient provoqué ces sinistres événements
; la promesse, que ceux qui suivraient les générations
intéressées ne seraient pas à jamais
écartés de la communauté humaine.
Pour ce qui est de la nécessité, on retrouve,
dès les années de guerre, chez les inspirateurs
de l'Europe, le reflux du déclin de l'Europe. On ne
soulignera jamais assez ce point si l’on ne parle que
de la paix.
Puis vinrent beaucoup
d'événements, dont une adhésion qui est
encore assez discutée, celle de la Grande-Bretagne,
et une réussite exemplaire : l'adhésion de l'Espagne
et du Portugal.
À propos de l'adhésion de la Grande-Bretagne,
quand Robert Schuman lance son projet charbon-acier, Mac Millan
lui répond sèchement que les Anglais ne laisseront
jamais une autorité extérieure décider
de la fermeture des puits ou des aciéries.
Nous commençons à six. La Grande-Bretagne crée
alors l'association européenne de libre-échange,
ce qui est un acte de compétition, sinon d'hostilité.
Puis vient la période du général De Gaulle
(1963-1967) et son double refus de la Grande-Bretagne. Enfin
avec Wilson, puis Pompidou et Heath, un accord est conclu
en 1973, qui aboutit à l'entrée de la Grande-Bretagne
avec l'Irlande et le Danemark. Si j'en parle, c'est parce
que, pour tous les Européens convaincus, la Grande-Bretagne
est une énigme. Est-ce qu'un jour ou l'autre elle se
convertira à l'Europe ou à l'intégration
européenne, pour parler en termes institutionnels,
ou bien restera-t-elle toujours un pied dedans, un pied dehors ?
Cette question importante a toujours préoccupé
ceux qui avaient en charge la construction européenne.
Je rappellerai d'ailleurs qu'un des discours les plus célèbres
en faveur de l'Europe est celui de Winston Churchill à
Zurich, mais que, quelques semaines plus tard, Churchill précisait
que ce projet concernait l’Europe continentale et qu'en
aucun cas la Grande-Bretagne n'adhérerait à
un projet d'intégration totale ou même partielle.
Puis vint la réussite exemplaire de l’entrée
de l'Espagne et du Portugal. Ces deux pays avaient longuement
préparé le passage de systèmes de dictature
et d'économie corporatiste à un système
de démocratie et d'économie ouverte. Ce fut
l'objet d'un débat passionné en France. Je pourrais
citer des déclarations de responsables actuels hostiles
jadis à ces adhésions.
On peut dater le moment d'indécision en 1992, au Conseil
européen de Lisbonne, où la Commission, sur
un rapport de l'un de mes présidents, s'est demandée
s'il ne convenait pas d'abord, avant d'accueillir de nouveaux
candidats, de revoir l'organisation de la maison. Ce préalable
fut écarté d'un revers de main par le Conseil
européen, pour des raisons multiples. Depuis lors,
on a le sentiment d'une fuite en avant et d'un refus de réfléchir
sur la façon dont on doit préparer une décision,
la prendre et l'exécuter. Ces questions sont aujourd'hui
au coeur de la problématique européenne.
Enfin est arrivé le défi historique résultant
de la chute du mur de Berlin. J'ai toujours soutenu que le
dernier élargissement — j'entends celui qui va
venir — était un bonheur pour l'Europe, mais que
nous n'y étions pas préparés politiquement,
ni même institutionnellement. On peut ajouter qu'en
France nous nous sommes peu préoccupés de prêter
attention aux pays candidats et d'expliquer à nos concitoyens
la nécessité historique, mais aussi le bonheur
de l'élargissement.
Voilà où nous en sommes aujourd'hui, avec une
perspective qui ne doit pas être trop française.
Le fait que l'élargissement soit considéré
par beaucoup de nos concitoyens comme un objet de crainte
n'est pas partagé par d'autres pays qui sont déjà
dans l'Europe.
II.
La question de la méthode
Si elle intervient
en deuxième lieu dans mon exposé, c'est parce
qu'on peut certes parler du « quoi faire ».
Là-dessus, et sur les finalités de l'Europe,
tout a été dit. Que de discours lyriques avons-nous
entendus ! Mais on néglige trop souvent le « comment
faire ».
Sur le « comment faire », la matrice
exemplaire reste le traité de la Communauté
Européenne du Charbon et de l'Acier. Il marque la naissance
du triangle institutionnel Parlement-Conseil des ministres-Commission
et la mise à l'épreuve de la méthode
communautaire, celle qui permet à une institution qui
a le monopole du droit d'initiative de proposer, au Conseil
des ministres de décider, et au Parlement, à
l'époque, d'être consulté, aujourd'hui,
d'être devenu un co-décideur. Cette méthode
communautaire, qu'il ne faut pas confondre avec la stratégie
communautaire, est à mon sens fondamentale.
C'est cela qui explique qu'elle a été reprise
par le traité de Rome et qu’elle a bien fonctionné
jusqu'en 1962. Rappelons-nous les débats en France
à propos du traité de Rome, les réticences
du patronat français, mais aussi l'acceptation du général
De Gaulle, qui avait pourtant dit beaucoup de vilaines choses
sur l'Europe, de le ratifier et de le mettre en oeuvre.
Après ont commencé les querelles. J'en rappellerai
les points essentiels :
- une querelle
strictement politique, à savoir le rapport Fouchet,
demandé par le général De Gaulle, en
1960-1962 ;
- l'hostilité
de plus en plus grande des pays du Benelux, de l'Italie
et de l'Allemagne à ce projet, rectifié en
dernier ressort de la main même du général
De Gaulle ;
- les audaces
imprudentes de la Commission, ce qui n'a rien arrangé,
le président de la Commission ayant cru bon de présenter
un projet qu'il avait conçu sur la politique agricole
européenne à un Parlement européen
purement consultatif, avant même d'en parler au Conseil
des ministres. Cela a conduit de la part de la France représentée
par Maurice Couve de Murville à la politique de la
chaise vide pendant six mois.
De cette crise
a résulté un des textes les plus étonnants
de l'histoire européenne, le compromis de Luxembourg
— agree to disagree. Cette situation a duré
pendant des années. On n'a pas avancé, mais
on n’a pas non plus reculé. Et lorsque sont arrivés
les événements trop forts pour l'Europe telle
qu'elle était — le dégagement du dollar
par rapport à l'or, la hausse du prix des produits
pétroliers — en dépit des avis et des analyses
très lucides de la Commission, et notamment de M. Raymond
Barre, les gouvernements furent incapables de prendre des
décisions. Ils ont oscillé en matière
monétaire de serpent en non-serpent monétaire,
de cadrage en non-cadrage, jusqu'à un événement
qui tient du miracle, à savoir l'accord entre Valéry
Giscard d'Estaing et Helmut Schmidt, sur une proposition de
M. Jenkins, le président de la Commission, pour la
création du système monétaire européen.
On peut dire que sans ce système monétaire européen,
tel qu'il a fonctionné, il eût été
impensable de songer à une union économique
et monétaire. Cela nous amène à une période
de relatif optimisme, mais pas pour longtemps, car la Grande-Bretagne
se réveille et Mme Thatcher ne veut pas payer autant
pour un budget européen qui, dit-elle, comporte 50 %
de dépenses agricoles n'intéressant nullement
la Grande-Bretagne. Cette querelle a duré de 1981 à
1984. Il a fallu tout le talent de la présidence française
et en particulier de François Mitterrand pour résoudre
les différends contentieux qui s'étaient ajoutés
à la querelle du chèque britannique.
C'est ainsi qu'ayant réglé les querelles de
famille, un nouveau départ fut possible. C'est ce qui
a été tenté par l'engrenage de l'objectif
92 du Grand Marché, de l'Acte Unique et des politiques
communes. Mais cet engrenage de doit pas faire oublier, sur
le plan institutionnel, le bon fonctionnement du duo entre
le Conseil des ministres et la Commission. C'est ce duo qui
a travaillé et qui a préparé des Conseils
européens où seuls l’essentiel était
à l'agenda, et non le superflu, ce qui permettait au
Conseil européen de décider.
Puis le système s'est grippé à nouveau.
Pourquoi ? Est-ce que cela tenait aux limites de l'engrenage,
c'est-à-dire le fait qu'après le marché
unique il y avait la monnaie unique ? Il faut en effet
bien se rendre compte que l'intégration économique
n'entraîne pas ipso facto intégration politique.
En second lieu, il faut remarquer que le triangle institutionnel
est passé au second plan. En dépit des pouvoirs
nouveaux du Parlement européen, il semble qu'aujourd'hui
se triangle institutionnel ne soit plus capable de préparer
des décisions ni de les faire prendre par le Conseil
européen, quand cela s'avère nécessaire.
Celui-ci s'est imaginé qu'il pouvait tout faire.
À partir de là on peut se poser trois questions
qui, jusqu'à présent, n'ont pas été
résolues :
- Peut-on faire
un pas de clarification par référence à
la double réalité « Europe des
nations » et « Europe des peuples » ?
Je parle ici d'un point de vue purement institutionnel.
C'est pour cela que j'avais proposé la Fédération
des États-nations, persuadé que les nations
ne sont pas appelées à disparaître et
persuadé aussi que la fédération est
la seule méthode qui permette de préparer
une décision, de la prendre et de l'exécuter.
De ce point de vue, on peut dire que la Convention est un
pas en avant et une réussite. Il est quand même
assez positif de voir tous ces parlementaires nationaux
prendre peu à peu de l'importance et aboutir à
ce large consensus qu'a pu constater le président
Giscard d'Estaing.
- L'ingénierie
du triangle institutionnel peut-elle revenir en force ?
Pour cela il faudrait que l'on arrête de croire que
l'intergouvernemental a des mérites. Que l'on refuse
intégration de certains aspects de notre souveraineté
dans l'Europe, c'est un point. Et donc on peut dire que
l'Europe des nations et l'Europe des peuples, c'est un compromis
entre l'intergouvernemental et le communautaire. Mais que,
en face de l'intergouvernemental, on considère que
la seule source possible de décision en Europe, sous
prétexte que les intérêts nationaux
sont en cause, c'est à mon avis une impasse pour
l'Europe.
Pourra-t-on en outre faire revenir la Commission au coeur
du dispositif ? Ce qui signifie que celle-ci soit au
service des compromis à dégager entre les
pays membres, en usant le mieux qu'elle peut de son droit
d'initiative.
- Le défi
du nombre peut-il être surmonté ? C'est
une vraie question parce que déjà à
15, quand on fait un tour de table, on se heurte à
un problème de temps et d'organisation.
Il faut juste de nouvelles méthodes de travail à
cause du nombre et ceci dépasse le Meccano institutionnel
même si celui-ci a beaucoup d'importance. Mais on peut
trouver des moyens et ce n'est pas ici que je vais les décrire
pour résoudre le problème du nombre du point
de vue de la délibération et de l'expression
des opinions. En revanche, il y a un point sur lequel en ce
moment, nous reculons, les gouvernements s'exaspèrent,
c'est ce qu'on appelle d'un mot que le général
de Gaulle aurait pu inscrire dans son volapük, la différenciation.
C'est-à-dire la possibilité pour certains pays
d'aller plus vite ou d'aller autrement que les autres tout
en maintenant le cap de l'intégration européenne.
Aujourd'hui, quand on parle de différenciation, les
uns mentionnent l'avant-garde, d'autres les coopérations
renforcées, pardonnez-moi, c'est-à-dire les
possibilités minces offertes par les traités
d'Amsterdam et de Nice, de faire quelque chose, à côté,
et en plus. Et pourtant, Mesdames et Messieurs, la différenciation
a toujours existé et c'est elle qui a permis à
l'Europe d'avancer. La différenciation, c'est d'abord
les années de transition accordées à
l'Espagne et au Portugal. Cette année, imaginez que
du jour au lendemain, ces pays qui étaient plus avancés
à l'époque que ne le sont aujourd'hui les pays
de l'Europe de l'Est, imaginez que ces pays aient été
plongés tout de suite dans la contrainte de la législation
communautaire et du marché.
Donc la différenciation a toujours existé. S'il
n'y avait pas eu la différenciation, il n'y aurait
pas eu de traité de Maastricht. Là je vous rappelle
que l'on a, selon une formule empruntée à l'anglais
des opting-out, des possibilités de ne pas appliquer
certains aspects du traité à la Grande-Bretagne
et au Danemark. La Grande-Bretagne en a usé pour l'Union
économique et monétaire et pour le chapitre
social que depuis M. Blair a ratifié.
Et enfin, je vous pose la question, s'il avait fallu attendre
que les quinze pays soient d'accord pour faire l'euro, où
en serions nous aujourd'hui ? Donc c'est une mauvaise
querelle qui est en train de s'engager. A cause des intransigeances
des nouveaux candidats dont l'avant-garde dit : « L'Europe
à deux vitesses, nous n'en voulons pas, c'est scandaleux »,
appuyée d'abord par la Grande-Bretagne.
Et de l'autre côté, les menaces implicites, notamment
de l'Allemagne et de la France pour dire, attention, si vous
continuez comme ça nous allons faire une avant-garde.
Donc transformer ce qui est problème de fond, vital
pour l'avenir de l'Europe, en querelle tactique du moment,
c'est dégrader et même condamner des idées
qui ont permis à l'Europe d'avancer. Et c'est d'autant
plus important aujourd'hui que pour aller au fond de ma pensée,
je ne crois pas que l'Europe des Vingt-Cinq, je l'appellerai
pour des commodités, la Grande Europe, puisse réaliser
tous les objectifs du traité de Maastricht dans les
vingt ans qui viennent.
Il me semble que si d'ici 2020-2025, l'Union européenne
à vingt-cinq et demain à vingt-sept, grâce
à Dieu, même plus, si les pays de l'ex-Yougoslavie
arrivent à s'adapter quelque peu, politiquement, démocratiquement
et économiquement à cette donne européenne ;
si en 2020-2025 ces pays ont consolidé la paix entre
eux, ce qui veut dire la compréhension mutuelle entre
les peuples, ce qui veut dire le problème des règlements
des minorités et Dieu sait s'il y en a ! S'ils
ont fait de l'Union européenne un cadre pour un développement
durable et solidaire offrant une solution partielle aux problèmes
posés par la mondialisation, et si enfin ils ont brillamment
entretenu leurs diversités culturelles, je pense que
les historiens diront que l'Europe a réussi son pari.
Quant à l'Union économique et monétaire,
à la politique étrangère, à la
politique de la défense, laissons ça à
ceux qui peuvent et veulent le faire. Je devrais même
changer les termes. Je devrais dire qui veulent le faire et
qui peuvent le faire. Mais une idée comme ça,
aujourd'hui, dans le climat d'exacerbation qui est celui entre
les chefs d'Etat, c'est avoir l'arrière-pensée
d'une Europe à deux vitesses. Mais si l'on n'arrive
pas à retrouver un climat qui permette de discuter
clairement et simplement de ces options, alors je crains que
l'on s'enfonce dans des compromis de plus en plus maigres
et notamment quand on parlera des perspectives financières
de l'Union européenne. D'ailleurs la bataille est déjà
lancée comme chacun sait.
Alors faut-il attendre un nouveau miracle ? J'ai employé
cette formule d'un diplomate belge à propos d'une réunion
de Venise en mai 1956, avant le traité de Rome, des
ministres des Affaires étrangères. Un travail
préalable avait été fait par un groupe
dirigé par M. Spaak. Et, miracle !, en deux heures,
ils sont arrivés à se mettre d'accord et à
préparer les voies pour l'établissement du traité
de Rome. Les traités du Marché Commun et de
l'Euratom. Je rappellerai qu'à l'époque même
des Européens prestigieux pensaient que le traité
d'Euratom était plus important que les traités
du Marché Commun. Mais après tout, l'histoire
est faite comme ça.
Alors s'agissait-il d'un rapport bien fait, d'une ambiance
heureuse ou bien encore de la pression des faits ? Je
n'ose pas garder pour moi cette formule de Christian Pinault
car cela se passait au moment de l'expédition désastreuse
de Suez. Christian Pinault a dit : « Ce
fut le tournant du match. » Et par conséquent
les pays se dirent : « Quand même, toujours
la question du déclin ! Peut-on en rester là ? »
Mais en revanche pas de miracle quand s'opposent des conceptions
intransigeantes liées à une certaine conception
de la nation d'un côté, et un intégrisme
fédéraliste de l'autre. Car il existe, cet intégrisme.
La relance de 1985, dont le président a aimablement
parlé, est dans une certaine mesure un miracle. Miracle
d'abord de Fontainebleau, où les différents
contentieux ont été réglés, et
miracle du fait que dire à des pays qui dans les années
précédentes, Michel Candessus le sait bien,
avaient peu de croissance, perdu 2,5 millions d'emplois pour
dix pays, leur dire : « Et si nous faisions
un vrai Marché Commun qui nous permettrait de stimuler
nos entreprises, nos activités, la compétitions
entre nous ? ».
Cette idée venait au bon moment. Mais elle tenait quand
même un petit peu d'une situation extrêmement
favorable et pour tout dire chanceuse. Et à partir
de là est né un nouvel engrenage.
On peut parler d'un autre miracle à Maastricht, là
encore, surtout avec l'Union économique et monétaire
et les débats de la dernière nuit du Conseil
européen, mais avec un traité beaucoup moins
réaliste et beaucoup plus flamboyant, un peu à
la française, en ce qui concerne la dimension politique
de l'Europe. Là aussi les faits ont joué leur
rôle. Je vous rappelle que les Européens, devant
la tragédie yougoslave, étaient cruellement
divisés et qu'à ce moment-là ils ont
pensé qu'étant divisés sur la Yougoslavie,
il fallait au moins que vis-à-vis du monde et d'eux-mêmes,
ils trouvent un sujet d'entente pour faire progresser l'Europe.
Pardonnez-moi d'insister là-dessus, mais il y a toujours
dans l'histoire de l'Europe, la pression des faits, une ambiance,
une conjoncture plutôt favorables et des idées
qui conviennent. Depuis Maastricht, les Européens n'ont
pas trouvé ou n'ont pas su créer une conjonction
aussi favorable des esprits et des événements.
La chute du communisme ne les a pas inspirés autant
que l'histoire le demandait. Je ne parle pas du lyrisme, je
ne parle pas de ceux qui disaient à ces pays : « En
2000, vous serez en Europe ». Je ne parle pas de
l'échec fâcheux, mais de l’initiateur de
la Confédération, de François Mitterrand.
Et plus tard, dans le fond, les divisions sur l'Irak, que
la presse a accueillies comme une surprise n'ont fait que
confirmer ce que l'on savait depuis longtemps : nos pays
sont divisés sur la politique étrangère.
Pour certains d'entre eux, la nostalgie est toujours ce qu'elle
était et, par conséquent, ce qui s'est passé
pour l'Irak était largement attendu. Face à
cette situation, est-ce que la capacité d'indignation
des Européens est toujours la même ? Je
vous citerai à ce propos un point de vue exprimé
par Paul Henri Spaak lorsque, après avoir fait beaucoup
pour l'Europe, il a démissionné de la présidence
du Conseil de l'Europe, en décembre 1950. Ce sont ses
propos qui, je pense, devraient nous inspirer. : « Devant
un tel spectacle (celui de l'Europe à l'époque),
nous sommes impassibles comme si l'histoire attendait,
comme si nous avions le temps de transformer nos mentalités,
de supprimer nos barrières douanières, d'abandonner
nos égoïsmes nationaux, comme si nous avions l'éternité
devant nous. »
Ce thème il faut le reprendre aujourd'hui. Pour essayer
de secouer la satisfaction des uns, l'indifférence
des autres. D'où naîtra donc le nouveau miracle ?
Je laisse de côté la différenciation.
J'en ai parlé, mais à mon avis, il naîtra
de la volonté de l'Europe de survivre comme un ensemble
géopolitique et économique susceptible de maîtriser
autant que faire se peut, la mondialisation, et, comme dans
son acte de naissance au nom de l'idéal de paix, de
faire reculer la guerre, l'intolérance et le mépris
de l'autre qui ne fait que ronger notre présent.
En conclusion, je voudrais d'abord plaider pour préserver
la méthode, et donc le moteur de l'Union. Et je le
répète pour la troisième fois en m'excusant,
je m'adresse là aux petits inventeurs de génie,
de nouveaux Meccanos, de nouvelles institutions, de nouvelles
instances, de nouveaux présidents, il faut trouver
un mécanisme qui permet de préparer les décisions,
de les prendre, de les appliquer et de les expliquer avec
une participation plus importante des Parlements nationaux,
ce qui devrait être possible puisque la Convention l'a
proposé.
Deuxièmement, ne pas attendre une nouvelle agression
de l'histoire qui nous pousserait à nous unir pour
mieux agir. Quel drame devrait-il arriver à l'Europe,
quel signal au moins que quelques chefs d'Etat clairvoyants
pourraient saisir pour nous permettre de nous ressaisir, de
sortir de cette ambiance morose, ces petits jeux à
court terme qui ravissent d'ailleurs nos diplomates, ceux
du Quai d'Orsay comme les autres ? Mais surtout, Mesdames
et Messieurs, ce n'est pas une proposition institutionnelle,
ce n'est même pas une proposition politique, vous la
trouverez peut-être idéaliste. Il faut retrouver
le trésor des fondateurs. Ce trésor des fondateurs,
il tient en quelques mots : une vision de l'avenir, une
foi en l'Europe et en son héritage, aussi divers fut-il,
ce qui veut dire qu'on respecte le passé et qu'on le
rappelle dans les traités. Le cœur qui vous rapproche
de l'autre, et enfin le réalisme dans la mise en œuvre
progressive de ce qui demeure, qu'on le veuille ou non, la
grande aventure de l'Europe contemporaine.
Je vous remercie.
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