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M. Pascal Lamy


Les politiques communes
et l'Europe dans la mondialisation

séance du lundi 29 mars 2004

 

Monsieur le Président,
Monsieur le Chancelier,
Monsieur le Secrétaire perpétuel,
Monsieur le Vice-président,
Mesdames et messieurs les académiciens,
Mesdames et messieurs,

Permettez-moi tout d’abord de vous dire combien je me sens honoré de m’exprimer aujourd'hui devant une si noble assemblée, héritière du projet des Lumières et fidèle compagne de la construction démocratique de la France.

Cette fidélité, je veux la retrouver dans le thème que l’Académie a choisi de développer en cette année 2004 : L’Europe. 2004, année d’un élargissement historique qui offre à l’Europe des retrouvailles avec l’autre moitié d’elle-même. Or l’Europe, comme la démocratie, est un projet de tous les jours.

Introduction

C’est particulièrement vrai alors qu’elle est confrontée, aujourd'hui, à un monde nouveau. Nouveau, et en tout cas différent de celui qui a présidé à sa naissance. Ce monde, celui de la mondialisation, est d’abord un monde d’inquiétudes même s’il peut être aussi un monde d’espoir.

Le défi pour l’Europe est désormais de répondre aux défis de ce nouveau monde. Il s’agit pour l’Europe de répondre enfin au projet qui est le sien depuis ses origines. Celui de Jean Monnet, dont nous venons de célébrer le 25ème anniversaire de la mort il y a quelques semaines, et qui écrivait, et je le cite, que la Communauté n’est qu’une « étape vers les formes d’organisation du monde de demain ».

L’Union européenne s’est dotée pour cela d’instruments : des dispositifs de gouvernance inédits d’une part et de politiques communes à ses Etats membres d’autre part. Mais pour faire vivre à la fois ces instruments et ces politiques, pour faire de l’Europe le bon échelon d’intervention dans la mondialisation à l’extérieur de ses frontières et un espace de justice, de développement et de croissance à l’intérieur, elle a surtout besoin d’un projet. Ce projet, je crois, c’est celui d’une mondialisation maîtrisée


Un monde nouveau : d’une Europe l’autre

Ce monde nouveau, ce monde de la mondialisation qui infuse jusque dans nos intimités quotidiennes, c’est le nôtre. La construction européenne a accompagné son émergence, fruit d’une triple scansion, d’un triple bouleversement.

Premier bouleversement : la guerre, ou plutôt les guerres qui ont déchiré le continent de 1914 à 1945, et qui ont fait vaciller le monde. Depuis Verdun, depuis Auschwitz, nous savons, comme l’a écrit Paul Valéry dès 1919, que nos civilisations sont mortelles. Sur les ruines de celles-ci, les pères de l’Europe ont fait le pari de l’union des peuples pour réussir l’avenir, c'est-à-dire pour réussir la Paix.

Deuxième bouleversement : il est d’ampleur géopolitique. Il commence avec la chute du Mur de Berlin, continue avec la fin de l’Union soviétique, et se poursuit aujourd'hui avec la multiplication des foyers d’instabilité. L’après-guerre froide est encore devant nous, et nous ne sommes pas encore parvenus à y faire face.

Le troisième bouleversement est celui de la mondialisation, ce processus d’interdépendance croissante de tous les peuples de la planète. La mondialisation touche aujourd'hui l’ensemble des dimensions de la vie de nos sociétés. Elle est la forme que prend aujourd’hui le capitalisme de marché dont le développement pluriséculaire a atteint un stade d’expansion inédit, dans sa dimension géographique et dans ses ramifications sociales et sociétales.

Désormais, nombre des questions qui nous préoccupent se posent à l’échelle mondiale. Elles ne peuvent plus être prises en charge par les politiques nationales. Je pense par exemple à la raréfaction des ressources énergétiques, à la destruction de la biosphère, à la diffusion des pandémies, à la volatilité des marchés financiers, ou aux mouvements migratoires internationaux fruits de la pauvreté ou des instabilités politiques systémiques. Et, bien sûr, je pense aussi au terrorisme.

Car la mondialisation, cette lame de fond de l’histoire, a ses versants lumineux – une force créatrice de richesses, de croissance et d’innovation – mais aussi ses versants sombres – elle se nourrit de dégradation sociale, culturelle, environnementale ou politique.

Et parce qu’elle est globale, parce que désormais, comme nous l’ont rappelé les sinistres attentats de Madrid il y a quinze jours, les problèmes du monde, désormais, nous concernent tous. Aujourd'hui, plus de doute, n’y a plus de sanctuaire.

Face à ce monde, inquiétant sous bien des aspects, trois attitudes sont possibles :

Première attitude : une échappée vers les utopies, c’est-à-dire vers un monde qui n’existe pas. Et le XXème siècle a trop vu la force destructrice que certaines utopies pouvaient engendrer.

Deuxième attitude : l’acceptation de l’ordre du monde tel qu’il est, voire l’encouragement de sa perpétuation. C’est celle de certains des citoyens du monde, une minorité, qui bénéficient des logiques actuelles de la mondialisation, et pour qui tout projet de régulation est haïssable.

Troisième attitude : une volonté d’agir sur l’ordre historique du capitalisme mais aussi sur les logiques de puissance et de domination à l’œuvre dans le monde. Pour que la mondialisation, maîtrisée, se fasse au bénéfice de tous. Cette démarche est celle qui, je crois, a présidé à la fondation européenne.

Or, que constatons-nous ? Une faille. Une faille entre ces questions nouvelles, d’ordre global, et nos moyens pour y répondre.

D’une part, les formes d’organisation séculaires de nos sociétés, celles des Etats-Nations, sont désormais en partie inadaptées aux défis des temps de la mondialisation.
D’autre part, notre système de gouvernance internationale est inadapté. D’abord, il est incomplet : le tissu des institutions et des organisations internationales est troué. Pas d’Organisation mondiale de l’environnement. Pas d’Agence internationale des Migrations. Quand elles existent, ces institutions sont contestées. Et ceci à deux titres : soit au titre leur inefficacité, soit à celui de leur illégitimité. Permettez-moi d’illustrer mon propos de deux exemples : on reconnaît indéniablement une certaine légitimité à une institution comme l’Assemblée générale de l’ONU, qui rassemble la quasi-intégralité des Etats de la planète ; mais les décisions qu’elle prend sont largement bafouées. A contrario, une Organisation comme l’Organisation Mondiale du Commerce bénéficie d’une certaine efficacité grâce à son tribunal commercial, mais sa légitimité comme forum de législation internationale est dénoncée par une partie de l’opinion publique.

Or, il y a urgence. Ou, plutôt, il y a des urgences : urgence pour l’avenir de la planète, urgence pour les populations les plus démunies et les plus exposées, urgence pour nos démocraties déstabilisées, notamment par le vote populiste, par une mondialisation qui laisse beaucoup de nos concitoyens désemparés, dépossédés.

Face à ce monde nouveau, si nous croyons vraiment à la démocratie, nous avons besoin de prendre en charge notre destin collectif autrement. La construction européenne, qui a anticipé dès sa fondation ce nouveau monde est, je le crois, l’une des réponses possibles.


Le Janus européen : l’Europe au risque de l’Europe ?

Ce « monde de demain », c’est notre monde d’aujourd'hui.

Le projet européen des lendemains de la seconde guerre mondiale, né de l’affrontement des passions nationalistes et totalitaires, a anticipé ce monde d’emblée. Construire un projet pour l’Europe signifiait aussi construire les moyens pour celle-ci d’agir dans le monde.

Ce projet était celui de la paix. Et pour inventer la paix, forts de l’échec de la Société des nations, les Européens de l’époque ont choisi de mettre en commun à la fois des secteurs économiques stratégiques et des politiques décisives. Ils ont fait le pari que les solidarités de fait qui s’établiraient entre Européens formeraient un socle plus solide que d’improbables déclarations politiques. C’est ce qu’ils firent, avec la Communauté Economique du Charbon et de l’Acier d’abord, avec les premières politiques communes inscrites dans le Traité de Rome ensuite.

Dès lors, un saut décisif était franchi. En mettant en mouvement le concept de communauté, les pères de l’Europe sortaient les nations de la logique internationale — que l’on désigne en Europe sous le vocable d’inter-gouvernemental — pour les faire entrer dans une logique communautaire, fondée sur des institutions autonomes et des politiques communes.

Ces politiques communes — politique commerciale, politique agricole, politique de la concurrence, politique structurelle — sont donc l’un des fondements de la solidarité européenne. Face à des réalités qui s’expriment en termes globaux, elles sont autant d’instruments disponibles pour permettre à l’Europe de répondre aux défis de la mondialisation.

Prenons l’exemple de la politique commerciale. En décidant de mettre leurs frontières extérieures en commun en 1957, les Européens, de fait, fédéraient leur politique commerciale extérieure. Ils confiaient à la Commission européenne la charge de proposer une politique commune et de mener les négociations internationales nécessaires en leur nom. Les choses n’ont que peu changé depuis. Comme Commissaire au Commerce, je négocie au nom des quinze et bientôt vingt-cinq Etats membres de l’Union, en fonction d’un Mandat qui m’est confié par le Conseil des ministres devant lequel je rends compte. Le Parlement européen n’est pas encore constitutionnellement associé à cette politique mais je lui rends déjà compte régulièrement. L’association à part entière du Parlement aux discussions sur les politiques commerciales internationales devrait d’ailleurs être, je le souhaite, l’un des acquis du futur Traité constitutionnel.

Avoir une politique commune, avec une seule bouche qui parle au nom de l’Union, est ce qui nous permet, à nous Européens, de peser sur la scène mondiale d’un poids économique et politique déterminant, égal à celui des Etats-Unis par exemple. Unis, nous sommes plus forts pour défendre nos intérêts et pour peser dans le sens de nos choix, par exemple en faveur de la négociation multilatérale ou de politiques préférentielles pour les pays les plus démunis.

Les politiques communes permettent donc de donner aux Etats des moyens qu’ils auraient perdu sans l’Europe. C’est vrai pour la politique commerciale sur la scène extérieure, c’est également vrai pour la politique agricole commune qui, même avec les réformes que l’Europe a lancé depuis une dizaine d’années pour ne plus affecter les autres agricultures par nos subventions, nous a permis de préserver notre agriculture européenne. La même démonstration pourrait être faite en matière de politique de concurrence – encadrer notre marché intérieur par des règles – ou de politique structurelle – assurer des formes de redistribution entre régions riches et régions pauvres en Europe.

Cette capacité à construire à l’échelle européenne les nouveaux instruments dont ont besoin les Etats, c’est finalement ce que l’on appelle la méthode communautaire. Elle se fonde sur quatre principes de gouvernance, quatre innovations dans un ordre international figé, figé depuis les débuts du XIXème siècle.

C’est d’abord la primauté du droit européen sur les droits nationaux. Celle-ci s’est progressivement construite par la jurisprudence, et son inscription dans le futur texte de constitution européenne reste un enjeu d’importance. Cette supranationalité est garantie par la Cour de justice européenne dont les décisions s’imposent aux ordres juridiques nationaux.

C’est ensuite la subsidiarité, qui organise la répartition des compétences entre le niveau de l’Union et celui de ses Etats membres. Elle veut que les compétences de l’Union restent « subsidiaires » par rapport à celles des Etats membres ou de leurs collectivités constituantes et ne s’appliquent qu’aux matières où l’efficacité le commande. Par exemple, la compétence européenne est forte dans le domaine économique — contrôle de la concurrence, normes de marché, négociation commune dans le domaine du commerce international — tandis que les politiques d’éducation ou de sécurité sociale restent de compétence nationale.

C’est encore le principe majoritaire revisité, qui associe la légitimité des Etats à celle des peuples, via le Conseil des Etats membres d’une part et le Parlement européen de l’autre. Au Conseil, les Etats votent le plus souvent en fonction de leur poids démographique, à la différence du parlement où les votes se prennent à la majorité « simple ». Pour reprendre l’imagerie constitutionnelle française, aux côtés d’une « première chambre », le Conseil, s’est progressivement imposée une « seconde chambre», le Parlement européen, élu au suffrage universel depuis 1979. Celui-ci partage désormais le pouvoir législatif, le pouvoir budgétaire, et le pouvoir de contrôle politique sur la Commission européenne.

Le monopole de l’initiative, enfin, est conféré à la Commission. Comme tiers de confiance dans le système des Etats, elle est là pour réduire la méfiance propre au système des relations interétatiques. Elle a pour charge de dégager l’intérêt commun général. Et le privilège de proposer ce que commande cet intérêt général lui revient. Cette invention encore souvent méconnue, fut, à mon sens, décisive. Et c’est grâce avec elle que les grandes étapes de la construction européenne ont pu être franchies : celle du marché intérieur, compromis entre libéralisation et élaboration de règles communes ; celle de l’euro, compromis entre les idées monétaires des différents Etats membres ; celle de la politique commerciale extérieure européenne – l’une des plus intégrées de l’Union –, compromis entre des visions plus libérales ou plus protectionnistes de l'échange commercial.

Ces politiques, fondées sur des institutions et une méthode révolutionnaires, ont ainsi construit une Europe qui avait toujours un projet d’avance.

L’Europe a longtemps été portée par une vision messianique de son projet. Or, la vision d’avenir semble s’être grippée dans le milieu des années 1990. D’une certaine manière, la construction de l’euro fut la dernière réalisation de cette Europe-là. Depuis, force est de constater que l’Europe est en manque de projet. Or, sans projet, elle ne peut plus répondre aux enjeux de la mondialisation et définir les nouveaux instruments – j’entends par là les nouvelles politiques — dont elle a besoin.

Le danger est là. Sans projet, l’Europe de demain, à vingt-cinq et plus, se fera au risque d’elle-même, c’est-à-dire au risque de trahir son projet originel. Elle ne sera qu’une Europe « grand marché », un espace de discussion intergouvernemental dans lequel se déferont les politiques – un ensemble sans âme. Sans « culture » dirait votre Secrétaire Perpétuel.


Quelle Europe pour le monde au XXIème siècle ?


Or, si l’Europe veut exister au XXIème siècle, si elle veut être une réponse à la mondialisation, elle ne doit pas se limiter aux acquêts. Car la mondialisation n’attend pas. Et de nouveaux acteurs apparaissent déjà sur la scène mondiale. La Chine ou l’Inde, ces puissances démographiques d’aujourd'hui — tandis que l’Europe vieillit — sont des puissances économiques et politiques de demain.

Souhaitons-nous assister impuissants à notre déclin, pour reprendre l’expression de Jacques Delors devant votre assemblée, ou nous donner les moyens d’être toujours un acteur du monde de demain ? C’est aujourd'hui que nous devons décider.

Alors, arrêtons-nous un instant et écoutons ce que nous disent nos concitoyens. Tous les sondages indiquent la même chose : les Européens ne veulent pas moins d’Europe. Mais ils n’aiment pas beaucoup celle-là. Ils aimeraient une Europe qui réponde à leurs attentes davantage qu’à une nécessité rabâchée. C’est cette attente non satisfaite qui nourrit en partie, selon moi, la courbe grandissante des mécontentements, des euro scepticismes, des tentations populistes.

Et que demandent les Européens ? D’abord, une Europe de la croissance et de la solidarité qu’avait semblé leur promettre l’euro. Ensuite, une Europe capable de peser politiquement dans le monde, qu’avait semblé leur promettre le traité de Maastricht.

Des promesses non tenues, en effet : car créer des politiques communes, donner de nouvelles compétences à l’Europe, c’est donner à l’Europe les moyens d’exercer ces compétences. Or, dans le cas de la politique extérieure par exemple, nous avons fait semblant de créer une politique européenne extérieure commune tout en maintenant l’unanimité des Etats membres pour décider. Voilà l’origine de notre illusion collective : car le vote à l’unanimité revient de fait à interdire toute politique. Il est toujours facile à quinze, et a fortiori à vingt-cinq, de trouver un Etat pour brandir son veto. Maintenir l’unanimité dans une politique, cela veut donc dire que l’on ne délègue pas cette compétence à l’Union. C’est le faux-semblant de Maastricht, en matière de politique étrangère et de sécurité commune, et dont ont amèrement pris conscience les Européens l’an dernier, avec le conflit irakien, pour ne pas parler de notre impuissance au Moyen Orient.

Ne nous étonnons pas de cette amertume car ce que les citoyens européens demandent, je crois, c’est que l’Europe se donne un projet et des moyens pour agir dans la mondialisation.

Quel doit-il être, ce projet qui recréerait un lien affectif, sentimental, émotionnel qui remettrait l’Union européenne en ligne avec les attentes et qui semble introuvable à beaucoup ? Il devrait, selon moi, s’articuler autour de trois axes.

Premier axe : Une Europe de la croissance, capable d’exploiter pleinement les politiques et instruments qu’elle a construits jusqu’à présent.

L'Europe n’a pas à se mêler du détail des réformes sociales, mais elle doit se mêler de la fixation des grands choix macro économiques de demain. Car avec l’euro, nos destins sont désormais liés les uns aux autres. Il est donc temps d’engager une harmonisation réelle de nos politiques économiques et budgétaires, pour recueillir enfin les promesses de l’euro . Ces promesses, c'est l’espoir d’une croissance plus forte. J’insiste : seule cette harmonisation peut nous permettre d’exploiter pleinement ce potentiel de croissance. Cette coordination doit être très forte mais limitée aux variables essentielles de nos économies : la croissance, l’inflation, le solde structurel global des finances publiques de la zone euro – notamment en acceptant des différenciations entre Etats en fonction de leur situation dans le cycle économique, de leurs besoins d’investissement, du montant de leur dette y compris la dette implicite liée au vieillissement.

Car notre immobilisme actuel est lourd de conséquences : sur la scène intérieure, il engendre une perte de croissance, c'est-à-dire une perte des moyens de lutte contre le niveau de chômage ; du côté budgétaire, il nous interdit de confirmer nos choix en faveur de la pérennité de nos systèmes de solidarité ; sur la scène extérieure, le risque que nous courons est celui de la perte de compétitivité, d’attractivité, de capacité d’innovation et, partant, de potentiel de développement de nos sociétés. L’urgence est donc là, une fois de plus. Celle de l’emploi. Celle du capital humain qui sera, demain, la seule vraie « richesse des nations ».

Cette Europe de la croissance doit également se fonder sur une politique plus volontaire en faveur de la recherche et des réseaux de toute nature. Nous devons être prêts à des investissements massifs car la plus-value européenne est irremplaçable. Il s’agit moins de substituer l’action européenne à celle des Etats que de les compléter là où ils sont démunis. De ce point de vue, chaque euro investi au niveau européen dans la recherche compte double car il permet aux intelligences de se fructifier les unes les autres. Chaque euro investi dans les infrastructures transnationales ouvre territoires, sociétés, économies vers des horizons complémentaires dont chaque citoyen, chaque collectivité, chaque entreprise a besoin, en matière de transports, de connexion des réseaux d’énergie ou de circulation des services.

Deuxième axe : une Europe de la solidarité.


Bien sûr, il s’agit de continuer la politique de cohésion européenne, c'est-à-dire la redistribution de fonds européens vers les territoires les plus défavorisés. Mais il nous faut aussi être capable d'anticiper les changements économiques et sociaux engendrés par la mondialisation. Cette politique, fondée sur un dialogue social approfondi et de vrais accords de changement, doit disposer d’instruments, y compris financiers, pour accompagner les bouleversements que connaissent nos économies.

Mais il s’agit également de laisser aux Etats des moyens autonomes et, à ce titre, de traiter la concurrence fiscale. Nous devrions adopter un impôt européen qui serait un impôt sur les sociétés. Il remplacerait l’embrouillamini du système actuel de financement de l’Union européenne et, surtout, il obligerait à mettre fin à la concurrence fiscale actuelle à laquelle se livrent les Etats européens du fait de niveaux de fiscalités d’entreprises très variés.

Enfin, je crois que notre Europe de la solidarité a besoin d’ un véritable statut européen du service public. Cela passe par l’affirmation des principes du service public : égalité, universalité, continuité, accessibilité et neutralité. Les notions d’interopérabilité et de développement des infrastructures seraient aussi inscrites plus clairement dans le périmètre du service d’intérêt général au niveau communautaire. C’est ce qui pourrait donner, notamment, une base plus précise pour asseoir la légitimité de l’intervention publique en faveur des réseaux trans-européens. Et la réflexion sur des services d’intérêt général au niveau européen devrait permettre de mieux garantir la liberté de choix et d’expérimentation des collectivités territoriales dans ce domaine.

Troisième axe : une Europe engagée en faveur du développement durable.

Le développement durable est, pour moi, fondé sur trois piliers : un pilier économique, un pilier social, un pilier environnemental. La cohésion de ces trois piliers doit constituer le fondement sine qua non de notre conception de la sécurité. Bien entendu, l’évolution actuelle du terrorisme international doit également nous conduire à avoir une approche sécuritaire. Mais ne nous trompons pas sur les causes de celui-ci, ni sur les réponses à lui apporter.

Promouvoir ce modèle de développement durable est une question de volonté, de représentation de ce que nous voulons faire dans le monde, de l’influence – de la « puissance », comme on dit à Paris.

Avec 450 millions d’habitants et un quart de la production mondiale, le décalage entre le poids économique et le poids politique de l’Europe est patent. Le réduire pour mieux peser sur les choix économiques et politiques qui déterminent à long terme sa prospérité et sa stabilité, mais aussi celle du reste du monde, est une priorité. L’Europe doit devenir un partenaire mondial à part entière.

Trois chantiers s’ouvrent dans l’immédiat :

  • avec l’élargissement, celui de la construction d’une politique de voisinage avec nos voisins, à l’Est et en Méditerranée, pour un développement régional d’ensemble ;

  • une représentation unie de l’Union dans les institutions financières de Bretton Woods (Fonds Monétaire International et Banque mondiale) afin d’assurer une voix forte à nos choix ;

  • enfin, une stratégie commune en matière de sécurité à l’intérieur de nos frontières, mais aussi dans la construction d’une politique extérieure et d’une politique de défense communes.


Conclusion

Pour porter ce projet que je crois très majoritaire dans nos opinions et faire de l’Europe un véritable laboratoire de la mondialisation maîtrisée, l’Europe doit dépasser ses blocages actuels. Pour ce faire, il nous faut mieux les comprendre. C’est ce que je souhaite livrer à votre réflexion pour conclure.

Ces blocages, sur lesquels la construction européenne bute depuis quelque temps, ce sont les frontières symboliques qui séparent ce que l’on a – la gestion de « l’acquis », le partage ce qui est échangeable, tangible — de ce que l’on est —les identités, les valeurs, les symboles, les rêves et les chauchemars. Dans le domaine de la politique étrangère, on voit bien ce que cela peut représenter comme saut : nos Etats renâclent à discuter, à mettre en commun, à partager ces symboles de leur souveraineté – et ce, d’autant plus qu’ils se voient grands dans le miroir de l’Histoire.

C’est cette même difficulté qui a longtemps empêché la construction de l’euro, dont le concept était avancé dès la fin des années soixante. Puis, la valeur symbolique de la monnaie nationale s’atténuant au fur et à mesure des crises monétaires, la volonté politique des Etats européens a pu être réunie pour lancer l’euro. Et, dès lors qu’étaient réunis le concept de la monnaie unique et la volonté politique de la créer, le troisième ingrédient de sa réalisation – la machine institutionnelle – a été très rapidement bâti.

Partout où nous devons avancer, ce sont ces trois repères qu’il faut aligner : la volonté politique, le « vouloir » ; un concept commun de ce que nous voulons ; et l’ingénierie institutionnelle adéquate. Au moment des pannes, et nous y sommes pour l’instant, souvenons – nous de cette leçon simple d’une expérience de cinquante ans dont le monde d’aujourd’hui a davantage encore besoin que celui d’hier qui l’a vu naître !