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Mme Nicole Notat
Quel avenir pour le modèle social
européen ?
séance du lundi 22 mars 2004
Malade, le modèle social européen est l'objet
des préoccupations de tous bords, vrais et faux amis
se pressent à son chevet et proposent leur médecine.
Pour les uns, il faut le vacciner contre les agressions qui
viennent du grand large, pour les autres, il aurait besoin
d'une cure d'amaigrissement pour lui permettre de rester dans
la course. Ainsi, dans le débat public le modèle
social européen relève le plus souvent du domaine
de l'évidence. Il est caractérisé par
ses manifestations les plus apparentes que sont la place de
l'Etat et des systèmes de protection sociale, garanties
contre le marché pour les uns, hypertrophies paralysantes
pour les autres. Cette approche binaire fait l'économie
d'un essai d'explicitation de ce qu’est le modèle
social européen. La dynamique de la construction européenne
qui a pu faire "modèle", l'interrogation
sur ce singulier, "le" modèle social européen,
méritent d’être analysées et comprises
avant de s'aventurer dans l'exploration de ce que pourrait
être la (re)-construction, non point d'un modèle
social, mais de ce que serait une nouvelle dynamique économique
et sociale pour l'Europe d’aujourd’hui.
I/ Le modèle
social européen : un mythe de l'âge d'or ?
L'invocation du modèle social européen
est finalement récente. Elle est liée aux ralentissements
de la croissance économique, à l'état
des finances publiques et sociales, à la montée
du chômage, au changement de climat politique et intellectuel
amorcé au tournant des années 1980. Tant que
la croissance a été vigoureuse, assurant de
façon quasi-automatique le plein-emploi ; tant
que l'intégration sociale semblait globalement assurée
et que l'ascenseur social a fonctionné ; tant que le
pouvoir d'achat a progressé à un rythme suffisant
pour que la grande majorité de la population ait la
perception d'un mieux-être, et que la couverture des
risques sociaux les plus importants, notamment la maladie
et vieillesse, a progressé dans les pays européens,
on évoquait peu le modèle social européen
et le débat sur les conditions de sa survie n'avait
pas lieu d'être. Quant à l'unicité du
modèle, elle était encore moins perçue.
Et pour cause ! Qu’il s’agisse de la place et des
fonctions de l'Etat, des structures de la fiscalité
ou des systèmes de protection sociale (système
bismarkien et celui de Beveridge), qu’il s’agisse
encore des systèmes de relations professionnelles,
du rôle de la négociation collective et de la
pratique effective des acteurs sociaux, tout invite à
mettre en évidence les particularités des modèles
nationaux.
Les facteurs de différenciation ont été,
et sont, réels. Sans même évoquer le cas
britannique, à première vue, quoi de commun
entre la France caractérisée par l'Etat "instituteur
du social" et la faiblesse des partenaires sociaux, "le
modèle rhénan" de l'Allemagne néo-corporatiste,
ou le compromis social-démocrate des pays nordiques
qui repose sur un consensus communautaire et le réalisme
économique comme principe quasiment d'ordre public
? Ces différences réelles ont produit des effets
incontestables, perceptibles, et d'autant plus significatives
quelles permettent de rendre largement compte des trajectoires
différenciées et des situations sociales contrastées
que l'on peut observer. Au moment où l'on parle le
plus du modèle social européen, les diversités
et les replis nationaux se renforcent, ce qui peut apparaître
paradoxal.
Cependant, malgré ces différences qui n'ont
rien de secondaires, parler d'un modèle social européen
n'est pas une opération de rationalisation a posteriori
pour les besoins de la démonstration. Un retour en
arrière au sortir de la deuxième guerre mondiale
est nécessaire pour comprendre la dynamique politique
et socio-économique en Europe. S'il n'a pas de vision
claire et précise d'un modèle, il y a, par contre
chez les dirigeants comme parmi les populations traumatisés
par le drame sans précédent que les peuples
d'Europe viennent de vivre, la volonté de ne plus jamais
connaître ce qui vent de se passer. On le sait, la grande
crise des années trente et le chômage de masse,
l'exacerbation des nationalismes et les passions sociales
chauffées à blanc, sont rendus responsables
de la montée de ce que l'on appelle encore à
l'époque les régimes dictatoriaux et de l'hitlérisme,
du cataclysme de la guerre, à peine vingt ans après
la précédente. La réponse, ce sera la
construction du "welfare state" et les engagements
pris pendant la guerre pour construire un autre monde, dont
Lord Beveridge, qui publie "Full employment in free society"
en 1944, est la figure la plus emblématique.
Un autre ressort va aussi puissamment jouer pour accorder
une place aussi importante à la dimension sociale qu'à
la reconstruction économique, c'est le danger communiste
lié à la proximité menaçante de
l'Union Soviétique, mais aussi à la présence
de partis communistes puissants dans deux des principaux pays
ouest-européens. Dans des pays ravagés par la
guerre, il faut couper l'herbe sous les pieds de ceux qui
seraient tentés d'exploiter les difficultés
de la vie quotidienne et le mécontentement social.
Lorsque l'on analyse rétrospectivement la reconstruction
puis la phase de la longue croissance et du plein-emploi,
il peut être utile de souligner comment la dimension
sociale a alors été intégrée dans
la modernisation, que ce soit, évidemment, avec l'institution
de tout le système de la protection sociale dans les
différents pays ouest-européens - à vrai
dire entamées dès les années trente dans
l'Europe du Nord – mais aussi avec les premiers pas dans
la construction européenne, que l'on pense à
la CECA dans la concentration et la restructuration de la
sidérurgie européenne. Les Européens
ont ainsi mis en place de façon convergente bien que
différenciée en fonction des cultures politiques
et sociales spécifiques et des situations historiques
particulières, les éléments communs constitutifs
d'un modèle social européen. Il y a une même
dynamique politique et sociale à l'œuvre, un projet
politique identique par delà les différences.
Un projet conforté par la conscience d'une communauté
de destin qu'il fallait forger dans la paix et la prospérité.
A ce stade, on peut rappeler succinctement les traits essentiels
du modèle socio-économique à l'œuvre
en Europe. Outre la reconstruction et le développement
des infrastructures et des industries considérées
alors comme de base, c'est le pilotage de la conjoncture économique,
pilotage qui découle directement de la lecture keynésienne
de la macroéconomie et de la mise au point des premiers
outils de comptabilité nationale. Contrairement à
une idée aujourd'hui répandue, cette politique
n'est pas par nature nécessairement expansive, mais
centrée sur la résorption des décalages
et des déséquilibres entre la production et
la demande par des politiques correctrices, que ce soit dans
la récession ou la surchauffe inflationniste, pour
anticiper et prévenir des retours problématiques
à l'équilibre. La forte croissance que connaît
l'Europe continentale, largement due au rattrapage par rapport
aux Etats-Unis, entraîne, dans un contexte de plein-emploi,
des mutations sectorielles de grande ampleur et des déplacements
de population active considérables de l'agriculture
et des activités primaires d'abord vers l'industrie
taylorisée puis vers les activités tertiaires
dont les services publics et l'administration. L'ampleur des
gains de productivité facilite la répartition
du revenu national : époque heureuse où
l'on voit tout à la fois le pouvoir d'achat augmenter,
les transferts et les revenus de remplacement amorcer leur
courbe ascendante, les budgets publics quasiment en équilibre
alors même que les dépenses s'accroissent, les
entreprises dégager des marges confortables d'autofinancement !
Enfin, et ce point, bien évidemment, n'est pas le moins
important, c'est la reconnaissance partout en Europe des partenaires
sociaux et de la légitimité et de l'utilité
du syndicalisme, c'est le développement de la négociation
collective comme résolution normale des conflits du
travail et le rôle plus ou moins institutionnalisé
du dialogue social pour construire les compromis sociaux.
La situation plus atypique de la France ne doit donc pas occulter
la situation dominante en Europe. Ainsi, par delà les
différences, on peut considérer que les sociétés
ouest-européennes ont partagé une dynamique
largement identique. Le modèle social européen
a été bien plus qu'une simple affaire de redistribution
ou que la mise en place d'un filet de sécurité
pour tous. Cela a été autant un processus de
modernisation socio-économique et de changement qui
a permis croissance, mobilité et ascension sociales.
A ce titre d'ailleurs, n'est-il pas préférable
de parler de modèle de développement économique
et social européen ?
II / Le
modèle social au cœur de l'identité européenne.
A l'heure de sa réunification, l'Europe
connaît un enlisement sur plusieurs plans : enlisement
institutionnel, croissance plombée, inquiétudes
liées aux conséquences sociales d'une concurrence
économique intensive, qu'elle soit intra ou extra européenne,
avenir très incertain des systèmes de protection
sociale, alors que des pays, et pas des moindres, restent
affectés par un chômage de masse qu'ils ne semblent
plus capables de résorber. Le modèle économique
et social européen semble ainsi se déliter,
sous les effets d'une remise en cause multidimensionnelle.
En fait, il est confronté à un changement de
contexte qui oblige à l'explicitation d'une nouvelle
dynamique sociale et politique.
D'une part, l'ancienne dynamique socio-politique, souvent
qualifiée de façon générique de
social-démocrate, a rempli son programme de mise en
place de l'Etat providence. La part atteinte par les dépenses
publiques et sociales, voisine de 50% du PIB, donne une idée
du niveau de protection sans équivalent atteint dans
les pays européens et d'intervention des administrations.
Mais, aujourd’hui, le chômage, les situations de
pauvreté difficiles à résorber, l'insécurité
de l'emploi, des besoins nouveaux de prise en charge illustrent
la limite de l'efficacité des politiques redistributives
telles qu'elles ont fonctionné jusqu'à présent.
D'autre part, les sociétés européennes
font l'objet de processus de fragmentation sociale induits
autant par les transformations socioculturelles que connaissent
les populations que par les mutations économiques qui
affectent l'emploi et le travail. Dans des sociétés
en puzzle, la montée des corporatismes et des phénomènes
communautaires, les ressorts de l'individualisation mettent
à mal les formes et les mécanismes de la solidarité.
Des ressources rares rendent les arbitrages plus complexes,
la répartition entre les bénéficiaires
d'autant plus conflictuelle qu'elle reste souterraine.
A ces évolutions internes de fragmentation viennent
s'ajouter les mécanismes corrosifs de la mondialisation.
D'un côté, l'efficience du modèle libéral
d'outre-atlantique, fait de flexibilité, de fiscalité
allégée, de prévoyance individuelle et
d'assistance compassionnelle. N'y a t-il pas de fait une convergence
sur un fonctionnement libéral du capitalisme, alors
que le débat pour savoir où il convient de placer
le curseur des régulations reste encore dans les limbes.
D'un autre côté, la nouvelle vague d'industrialisation
dans les pays émergents et les délocalisations
suscitent des inquiétudes d'autant plus vives qu'il
s'agit aujourd'hui de la Chine et que tout laisse à
penser que la concurrence ne se limitera pas aux emplois non
qualifiés. On assiste ainsi à la fin de la division
internationale du travail construite depuis deux siècles.
Cette évolution est confortée par les stratégies
des firmes multinationales, déployées à
l'échelle du monde, et qui mettent en concurrence les
territoires.
L'importance des défis auxquels il faudrait apporter
des réponses rend déjà la tache peu aisée
mais elle se trouve rendue encore plus ardue par la conjoncture
historique que traverse l'Europe. Une conjoncture "historique"
qui fragilise l'Union Européenne. L'Europe est née
et a progressé jusqu'à présent de la
volonté de quelques nations qui ont joué le
rôle moteur dans la dynamique d'entraînement.
Or, l'avenir est pensé au niveau institutionnel, par
en haut, alors même qu'il y a un repli des Etats. La
construction institutionnelle reste inachevée, voire
inaboutie, menaçant l'Union de paralysie. L'architecture
déséquilibrée compromet le pilotage conjoncturel
macro-économique, la mise en place d'une politique
structurelle de développement, l'adoption des orientations
stratégiques indispensables. L'arrivée des nouveaux
pays membres plus soucieux de profiter à plein de l'Union
pour accélérer leur croissance que de jouer
la carte de l'intégration sociale, peut compliquer
encore la tâche jusqu'à la rapprocher des travaux
d'Hercule si ce n'est du supplice de Sisyphe.
Cette hésitation de l'Europe est fâcheuse dans
le contexte mondial actuel. La chronique du monde, quelle
soit économique, sociale ou politico-militaire, apporte
quotidiennement l'illustration des graves inconvénients,
pour employer un euphémisme, de l'absence de l'Europe
sur la scène internationale. Le monde a besoin d'être
mieux équilibré comme davantage régulé.
Dans ce travail de gestation, l'Europe a une place qui tient
non point à une supériorité passée,
mais à cette articulation particulière entre
un choix politique et un projet économique et social
qui fait la spécificité du modèle européen.
Mais faut-il encore que les européens soient convaincus
qu'il est possible de renouveler ce modèle dans la
continuité des principes qui l'ont fondé, qu'ils
peuvent en faire un facteur de dynamisme et non de nostalgie.
L'Europe sera peut être alors aussi mieux armée
pour créer un effet d'entraînement sur la scène
internationale. Cela passe en premier lieu par la capacité
à apporter des réponses à toute une série
de questions que l'on ne peut qu'évoquer succinctement.
La situation actuelle se caractérise par un enchevêtrement
de problèmes qui, déjà pris isolément
les uns des autres, ne sont suffisamment pas simples à
résoudre. Le dossier des retraites, par exemple, pourtant
un des plus simples sur le plan des solutions, peut illustrer
la difficulté de la question, et pas seulement en France.
Cette imbrication des différents niveaux qui doivent
contribuer à la construction des réponses, la
diversité des acteurs à mobiliser, à
commencer par ceux de la société civile, rend
indispensable un saut qualitatif. Le modèle social
européen s'est transformé en acquis stratifié,
qui craque et prend eau de toute part. Il ne s'agit pas de
faire table rase du passé, mais de voir comment il
doit être profondément renouvelé dans
sa méthode comme dans son contenu. Mais alors qu'aux
lendemains de la guerre, il n'y avait pas eu besoin de l'expliciter,
il n'en est plus de même aujourd'hui. Certes, il est
toujours possible d'aller de replâtrage plus ou moins
durable en replâtrage provisoire, de construire des
compromis circonstanciels et instables en fonction des rapports
de force. Ce serait faire l'économie d'aller au fond
des choses dans un climat dominé par la crainte des
changements et les replis sur soi conservateurs.
C'est à cette question politique que les européens,
dans leur ensemble, doivent apporter une réponse politique
: après la chute du mur, dans un monde globalisé
mais sans gouvernance, les européens se reconnaissent-ils
un destin commun ? Veulent-ils faire une communauté
d'intérêts et une société politique ?
La question institutionnelle, aussi déterminante soit-elle,
ne contient pas toute la réponse. L'organisation de
ce "vouloir vivre ensemble", c'est aussi l'acceptation
des différences, non pas dans l'indifférence
d'une cohabitation plus ou moins bien tolérée,
mais dans l'exercice d'une solidarité responsable qui
permette l'intégration sociale et conforte la confiance
nécessaire à la coopération. C'est dire
l'importance dans ce travail quasi-constitutionnel de la société
civile. Quasi constitutionnel parce que le dialogue social
entre les corps intermédiaires représentatifs
de la société civile peut être, doit être,
de l’entreprise à l’Europe, fondateur des
compromis constitutifs au cœur de la cohésion
sociale. Il vaut la peine de rappeler que les partenaires
sociaux disposent des moyens institutionnels que leur a donnés
le protocole social de Maastricht. Cet aspect, que l'on a
tendance à oublier ou à minimiser, peut s'avérer
déterminant dans le futur, peut-être proche,
pour la convergence sociale en Europe. Les cadres et les règles
sont ainsi en place, s’il y a déficit, il se situe
au niveau de la volonté et de l’action des acteurs.
Les défis que les européens ont à relever
sont connus de tous : atonie de la croissance, gangrène
du chômage, vieillissement démographique, adaptation
des systèmes de protection sociale aux risques sociaux
d'aujourd'hui, ampleur des inégalités fragilité
des solidarités ; et ce dans une mondialisation mue
par la compétition généralisée
et la concurrence des nations et des ensembles régionaux.
C'est donc un renouvellement en profondeur du modèle
de développement économique et social européen
qu'il faut entreprendre. Il s'agit d'inventer la nouvelle
alchimie de la performance économique et de l'intégration
sociale, les dispositifs collectifs qui autorisent autonomie
personnelle et exercice de la responsabilité. Les ingrédients,
si l'on peut ainsi dire, sont tout autant inventoriés
: une politique d'investissement au service de l'innovation,
de la recherche-développement, la construction de pôles
européens de compétitivité, la conduite
et l'accompagnement des mutations des systèmes technologiques
et des appareils productifs. Cela nécessite que l'on
apporte des réponses aux questions de politique (économique)
encore latentes : non-coopération fiscale dommageable,
insuffisance budgétaire alors que les fonds structurels
sont un des piliers de l'intégration, défaut
de coordination de la gestion macro-économique conjoncturelle,
redéfinition du modus vivendi avec la Banque Centrale
Européenne, enfin, et ce n'est pas le moindre, la place
des missions de services publics dans l'accès de tous
aux biens et services essentiels comme dans la réduction
des inégalités, qu'elles soient sociales ou
régionales.
A ce stade, il faut faire une mention spéciale de la
question de l'emploi. L'objectif du plein-emploi à
l'échelle de l'Europe doit être au cœur
des stratégies coopératives qui n'interdisent
en rien la concurrence entre les territoires mais qui excluent
par contre les politiques d'exportation du chômage,
politiques destructrices de l'intégration européenne.
La contrepartie, on le sait, c'est une politique des fonds
structurels et de cohésion à la hauteur des
défis. Loin de prôner l'uniformité d'un
modèle d'emploi, il s'agit, bien au contraire, de jouer
sur la différenciation par la qualité et l'attractivité
des territoires et des populations qui y vivent et y travaillent.
Mais on sait qu'il n'y a pas de miracle. Il y a près
de cinq siècles, Jean Bodin écrivait "il
n'y a de richesse que d'hommes" en voulant dire par là
que c'est l'importance de la population qui fait la puissance
du royaume. En lui donnant un sens tout différent,
il faut le répéter : "il n'y a de richesse
que d'hommes". C'est la formation des hommes, l'investissement
dans le savoir et le savoir faire, le développement
des compétences, l’organisation de la mobilité
sans brutalité sociale, comme une ressource précieuse,
qui conditionneront la croissance et la cohésion sociale.
Le nouvel horizon pour l'Europe, c'est aussi le développement
durable, dans ses dimensions sociale et sociétale autant
qu'environnementale. Il ne faut pas s'y tromper. Le thème,
si à la mode de la responsabilité sociale de
l'entreprise, est potentiellement porteur d'un changement
de paradigme. Au lieu d'opposer l'entreprise et la société,
l'entreprise et son environnement dans un face à face
stérile, la responsabilité sociale des entreprises
permet la rencontre possible des attentes de la société
et des pratiques des entreprises. Le nouveau dialogue de l'ensemble
des parties prenantes crée les conditions qui permettent
l'internalisation dans l'entreprise, au stade de la définition
de la stratégie comme dans sa concrétisation,
des différents coûts qui restaient jusqu'à
présent externalisés et non assumés.
La responsabilité sociale des entreprises ne supplée
pas au rôle de la puissance publique, mais elle contribue
à la réinvention des régulations économiques
et sociales dont les acteurs collectifs et individuels, personne
morale ou physique, publique ou privée, ont besoin.
Cette nouvelle conception de l'entreprise et de ses relations
à la société offre ainsi une opportunité
historique dans la refondation du modèle économique
et social européen. Aux acteurs de s'en saisir pleinement.
***
On aura compris que je ne partage en rien le
pessimisme sur la fin annoncée du modèle dont
l'Europe est porteuse. Cela n'empêche pas de considérer
que la partie est loin d'être jouée. Sans angélisme,
sans sous-estimer les conflits qui portent autant sur les
symboles que sur les intérêts, c'est une invitation
pressante pour sortir de cette panne de l'espoir qui tenaille
nos sociétés. Les européens ont à
leur disposition tout ce qu'il faut pour gagner ce pari. Cela
ne dépend que d'eux.
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