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M. Jean-Amédée LATHOUD
APPLICATION DE LA LOI ET DÉFENSE
DES LIBERTÉS :
POUR UN PARQUET HIÉRARCHISE DANS LA MAGISTRATURE
séance du
lundi 20 février 2006
Réfléchir sur le rôle des procureurs,
leur place dans l’organisation judiciaire, l’avenir
du ministère public est un thème d’actualité,
mais un sujet difficile :
- En effet nos concitoyens méconnaissent souvent les
responsabilités et l’organisation du parquet :
En 1995, un sondage révélait que 90 % des
français, étaient favorables à l’indépendance
des procureurs, mais il ajoutait que 85 % des français
ne faisaient pas la différence entre un avocat, un
juge, un magistrat du ministère public !!!
- La réflexion sur les procureurs, s’inscrit dans
une époque qui entretient une “culture de soupçon” ;
les institutions et la justice connaissent une grave crise
de confiance dans l’opinion.
Certains évoquent les expériences étrangères,
le modèle anglo-saxon de “Common Law”, pour
proposer une réforme radicale du système français.
Je voudrais, pour éclairer le débat sur la place,
le rôle et l’avenir du ministère public,
des magistrats des parquets, des procureurs et de leurs substituts,
développer successivement deux thèmes :
- Tout d’abord, pour mieux comprendre la situation
actuelle, rappeler que le ministère public est un
acteur essentiel de la vie judiciaire ;
- Ensuite nous interroger, sur le ministère public
de demain, face aux interrogations d’aujourd’hui.
LE MINISTÈRE PUBLIC, ACTEUR ESSENTIEL
DE LA VIE JUDICIAIRE
Les magistrats du ministère public, forment avec leurs
collègues du siège — les juges —,
le corps judiciaire.
A) Dans cette organisation, les “parquetiers”,
successeurs des “gens du Roi”, les avocats et procureurs
qui représentaient les intérêts généraux,
du Roi.... devenus ceux de la République, sont des
magistrats à part entière ; ils ont pour
mission de défendre les intérêts
de la société, dans le respect des libertés
individuelles, comme l’a rappelé à plusieurs
reprises le Conseil Constitutionnel (11.8.1993 et 2.2.1995).
Ils veillent à la bonne application de la loi et à
la protection de l’intérêt général
devant les juridictions.
Ils agissent, ils requièrent, ils concluent non pas
au nom de l’Etat, ou du gouvernement, mais au nom de
la Nation, de la République souveraine.
Les magistrats du parquet, ne sont pas une partie comme les
autres ; ils ne représentent pas des intérêts
particuliers ; leur légitimité est fondée
sur une délégation de souveraineté :
ils requièrent librement, en âme et conscience,
au nom du peuple français, au nom de la Loi...
L’organisation hiérarchique du parquet et son
rattachement au Garde de Sceaux, membre du gouvernement de
la République sont garants de cette cohérence
et de l’expression de l’intérêt général.
L’histoire du parquet, son statut, son avenir portent
sur la difficile conciliation de l’indépendance
de ses magistrats et de leur subordination au pouvoir de la
nation.
B) L’organisation des magistrats du ministère
public, permet un travail en équipe. Il existe un parquet
devant chaque tribunal de grande instance, devant chaque cour
d’appel, devant la Cour de cassation... Les procureurs,
assistés de leurs collaborateurs (les substituts) également
magistrats, travaillent “sous la direction et le contrôle
de leurs chefs hiérarchiques et sous l’autorité
du ministère de la justice” (article 5 ord. 22.12.1958).
Il existe 1960 “parquetiers”, sur un corps de 7500
magistrats.
Ils sont installés à l’intérieur
des Palais de justice, et des fonctionnaires travaillent à
leurs côtés.
Cette structure hiérarchique, très discutée
à la fin des années 90, a été
réaffirmée, avec force, par la loi du 9 mars
2004, confiant au Garde des Sceaux la “conduite de la
politique d’action publique” et la “possibilité
de donner des instructions” générales ou
individuelles positives ; le procureur général
veille à l’application de la loi pénale
sur l’étendue de son ressort, au bon fonctionnement
des parquets ; il anime et coordonne l’action des
procureurs de la République ; il a une responsabilité
d’échange d’informations, générales
ou particulières, entre les parquets et le Garde des
Sceaux...
C) Les responsabilités confiées par le loi
aux procureurs de la République et à leurs
collaborateurs sont immenses. Je n’évoquerai pas
les attributions des parquets devant les juridictions civiles
ou commerciales, leurs compétences pour agir en matière
de mineurs en danger, de majeurs à protéger,
les pouvoirs qui leurs sont confiés en ce qui concerne
les entreprises en difficulté, les officiers publics
et ministériels...
Je me limiterai à la matière pénale,
où le parquet joue un rôle essentiel.
- Les magistrats du ministère public, ont tout
d’abord des responsabilités juridictionnelles
Les parquets reçoivent les plaintes, les dénonciations
; ils sont avisés chaque jour par les services de police
et de gendarmerie de tous les crimes et délits qui
sont constatés, par des rapports écrits, des
communications téléphoniques...
Informés, ces magistrats dirigent l’exercice de
la police judiciaire en donnant des instructions d’enquête,
en désignant le service de police ou de gendarmerie
le plus approprié, en requérant contrôle
d’identité, examens techniques, garde à
vue, perquisitions, saisies, auditions...
Les magistrats du parquet décident de l’opportunité
des poursuites à l’issue de l’enquête
initiale. Ainsi ils ont un choix important à opérer
pour chaque affaire : les parquets peuvent décider
de classer sans suite (auteurs inconnus ou poursuites inopportunes).
Ils peuvent également décider une mesure alternative
aux poursuites (rappel à la loi, classement sous condition,
médiation réparation, injonction thérapeutique
...), s’ils estiment que la victime est désintéressée,
l’auteur ne réitéra pas, et que le trouble
à l’ordre public a cessé...
Ils peuvent, enfin, décider de saisir les juges suivant
plusieurs formes de procédures :
- convocation devant le tribunal ;
- comparution immédiate ;
- propositions de composition pénale ou de comparutions
avec reconnaissance préalable de culpabilité
(CRPC) ;
- ouverture d’une instruction.
Aux audiences, les procureurs ont la responsabilité
de requérir l’application de la loi, d’exposer
les charges de l’accusation, de requérir la détention
provisoire ou des peines. Ils disposent d’un droit d’appel.
Ils ont enfin, le devoir de veiller à l’exécution
effective de ces peines, de concourir à l’entraide
répressive internationale.
- Les magistrats du ministère public, ont, aussi
en matière pénale, des responsabilités
de politique criminelle.
Les parquets ont le devoir d’apprécier, la réaction
judiciaire la plus, opportune, au regard des exigences de
sécurité que souhaitent nos concitoyens et les
pouvoirs publics.
Au delà du procès pénal l’engagement
des magistrats du ministère public doit prendre, également
en compte,
- l’intérêt des victimes (modalités
d’accueil dans les services d’enquête,
au palais de justice ; avis sur les suites données
aux plaintes ; soutien aux associations d’aide aux
victimes...)
- la prévention (par exemple en matière
de mineurs victimes ou auteurs de délinquance ;
en matière de circulation routière ;
de toxicomanie ; de lutte contre la récidive
pour les SME, les TIG ou les sortants de prison...)
- l’ordre public, en relation avec les autorités
administratives (préfets, police, gendarmerie,
DTE, DCCRF, environnement, etc...) et les collectivités
territoriales (départements pour l’assistance
éducative et les communes pour la sécurité)
- les moyens humains et matériels dont disposent
la juridiction (PJJ, SPIP, nombre de magistrats et de
fonctionnaires) dans le cadre des exigences de la récente
loi organique de finance (LOLF) (objectifs, performances,
enveloppes budgétaires, plafonds d’emploi...)
Ce modèle français est critiqué à
la suite d’échecs graves dans plusieurs procédures,
de l’envoi d’un hélicoptère en Himalaya,
à la lumière de certaines expériences
étrangères. Beaucoup militent pour une réforme
fondamentale du ministère public. Ils mettent en cause
son organisation hiérarchique, sa place centrale dans
la procédure, le statut de magistrat de ses membres...
QUEL MINISTÈRE PUBLIC POUR DEMAIN ?
Le débat public porte depuis plusieurs années
sur la qualité de magistrat, des membres du ministère
public, dans la mesure où ils sont hiérarchisés
jusqu’à un membre du gouvernement. On s’interroge
sur la comparaison de notre système avec ceux de l’étranger
et sur la bonne organisation de l’Etat, notamment en
matière d’exercice de la police judiciaire.
Certains considèrent (cf M. Le procureur général
BURGELIN, Figaro du 8 février 2006) que le parquet
français est condamné par l’évolution
internationale.
A) Notre ministère public peut-il rester une exception
française ?
Certes le modèle anglo-saxon des pays de “Common-law”
est devenu majoritaire dans le monde. Dans ce système,
le procureur que nous connaissons n’existe pas :
la police dirige les enquêtes, les avocats de la défense
recherchent les preuves aux frais de leurs clients, l’accusation
est soutenue à l’audience par des avocats ...
Mais le système américain, n’est pas sans
reproches : il est cher et inégalitaire pour les
parties ; les victimes n’y occupent pas une place
centrale, il n’exclut pas les erreurs judiciaires (cf
article Libération 12.06.2000 ; “Etats Unis :
l’horreur judiciaire - Aux USA, 68 % des condamnations
à mort prononcées entre 1973 et 1995 ont dû
être révisées”).
On note qu’en Grande Bretagne on a récemment créée
un “Crown prosecution Service” pour contrôler
les policiers du “Home office”.
Le Conseil de l’Europe, dans une recommandation 2000 (19)
adoptée le 6 octobre 2000, par le Comité des
ministres, “sur le rôle du ministère public
dans le système de justice pénale”, reconnaît
aux états la possibilité d’organiser “un
ministère public qui dépende du gouvernement,
ou se trouve subordonné à lui”, à
condition que cette organisation, permette au ministère
public d’agir de façon équitable, impartiale
et objective, pour favoriser l’équité,
l’efficacité et la célérité
de la justice pénale.
Ainsi le système français, est compatible avec
nos engagements internationaux et avec les “standards”
européens, soucieux de garantir les droits de l’homme
et d’accroître l’efficacité de la justice
pénale.
La mondialisation a certainement une influence considérable
sur les évolutions nécessaires de nos institutions.
La France, a modifié la Constitution en juillet 1999
(nouvel article 53-2), pour ratifier la Convention portant
statut de la Cour Pénale Internationale (CPI) chargée
notamment de juger les crimes contre l’humanité.
Cette organisation nouvelle a mis en place des solutions originales,
compromis entre des traditions juridiques différentes :
Le procureur (élu pour 9 ans, par les 89 états
qui ont reconnu la CPI) a le pouvoir d’ouvrir des enquêtes,
mais son instruction est supervisée, contrôlée
par une “chambre préliminaire”, qui garantie
les droits de la défense, des victimes et les poursuites.
Cette chambre préliminaire confirme les charges avant
que ne s’ouvre le procès devant la cour de jugement.
L’expérience et l’histoire nous diront si
ce système, que la France a largement inspiré,
influencera notre législation interne... Des réformes
sont attendues de tous. Le législateur décidera,
le moment venu, le système le plus approprié
à nos attentes de sécurité et de liberté.
B) Mais il paraît souhaitable pour le ministère
public de continuer à concilier appartenance à
la magistrature et organisation hiérarchique
Les membres du ministère public, ne sont pas de simples
“agents du pouvoir exécutif”, ils sont des
magistrats : pour analyser les faits d’une enquête,
pour diriger les services de police judiciaire, pour apprécier
l’opportunité des poursuites individuelles, pour
prononcer des réquisitions pertinentes et humaines,
les procureurs doivent partager les mêmes valeurs, la
même éthique, la même démarche intellectuelle
que les juges :
connaissances juridiques, humaines et techniques ;
impartialité, refus d’un esprit partisan ;
objectivité, discernement, esprit critique ;
culture de doute, rapidité de décision ;
loyauté, délicatesse et courtoisie ;
respect des individus et individualisation de leurs réquisitions ;
souci de veiller au respect de la loi et des libertés,
à l’efficacité de la justice.
C’est pour cela, que les procureurs ne s’expriment
pas au nom d’intérêts particuliers, (bien
sûr légitimes) mais que la loi leur reconnaît,
une totale liberté de parole, pour “exprimer ce
qu’ils croient convenable au bien de la justice”
(article 33 du code de procédure pénale).
Les magistrats du ministère public, qui expriment l’intérêt
général, ne peuvent être isolés ;
ils travaillent nécessairement en équipe.
Cette structure hiérarchique, n’est pas une bureaucratie :
elle est la condition de la cohérence de la direction
des policiers et des pratiques de poursuites menées
par les parquetiers dans les juridictions ; elle permet
la garantir, le principe d’égalité des
citoyens devant les poursuites. Sans une structure hiérarchique,
il y aurait place pour l’arbitraire des uns, les désaccords
des autres (par exemple pour répondre à la toxicomanie,
aux violences urbaines...). Les confusions provoquées
par des enquêtes parallèles ou les refus de coopérer
doivent être évités, grâce à
une coordination.
Cette organisation hiérarchique, justifie que les parquets
rendent compte de tous les événements susceptibles
de troubler l’ordre public, d’illustrer des difficultés
d’application de la loi pénale, de connaître
un retentissement médiatique important, ou de poser
les questions touchant le bon fonctionnement de l’institution...
Une telle organisation, suppose un sens de l’écoute,
du travail en équipe, l’acceptation des différences
et l’aptitude au dialogue, pour atteindre l’objectivité
et l’impartialité ; les responsables hiérarchiques
en sont garants.
Cette organisation hiérarchique, reconnue par le Conseil
Constitutionnel (9 mars 2004), ne peut être “coupée”
des pouvoirs publics, responsables devant la nation et ses
représentants, de la politique pénale.
Car la politique pénale, n’est pas seulement l’affaire
des magistrats de l’ordre judiciaire. Elle concerne également
la prévention, l’éducation, les soins...
Elle implique un engagement important des autorités
administratives, des élus locaux...
La politique pénale, à laquelle les décisions
judiciaires contribuent, concerne aussi la pertinence des
lois, les modalités de leur application, l’exécution
des peines éducation, de prison ou d’amende...
La politique pénale touche l’entraide répressive
internationale, les intérêts fondamentaux de
la nation...
A ce titre, il est légitime qu’un dialogue permanent
existe entre le parquet, qui assure une “interface”
avec des juges indépendants, et le Ministre de la justice.
Un renforcement des garanties statutaires reconnues aux procureurs,
la transparence des instructions individuelles et générales,
une meilleure organisation de compte-rendus d’activité...doivent
permettre de renforcer un dialogue, permanent, confiant et
sans servilité.
Les réformes à venir sont nécessaires
et difficiles, mais elles prendront en compte la complexité
de ces missions remplies pour le Bien Commun.
Comme, l’écrivait, en avril 1995, dans la Revue
Municipale de Versailles, ville dont il était alors
le Maire, Monsieur le Bâtonnier DAMIEN,
“ Ce doute de l’opinion, ces errements, sont
le signe d’une crise latente que des réformes
permettront, je le pense, de surmonter, pour que les français
retrouvent cette confiance indispensable dans leur Justice,
reflet d’une confiance retrouvée en eux-mêmes ”.
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