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Bernard Stirn
L'EUROPE ET LA JUSTICE
séance du lundi 11 décembre 2006
Alors que l’année consacrée par votre Académie,
sous la présidence d’André Damien, à
des réflexions d’ensemble sur la justice approche
de son terme, je ressens comme un honneur particulier d’aborder
devant vous le thème l’Europe et la justice.
J’en éprouve aussi immédiatement la difficulté.
Chacun des termes de la comparaison présente, en effet,
des éléments d’appréciation pour
le moins contrastés. Et leur rapprochement suscite
interrogations et hésitations.
Certes le chemin parcouru se mesure avec satisfaction. L’idéalisme
marquait les premières visions, celle de Victor Hugo
rêvant aux Etats-Unis d’Europe, celle d’Aristide
Briand, ministre des affaires étrangères du
gouvernement de Raymond Poincaré, qui esquissait à
la tribune de la Société des nations, le 5 septembre
1929, ce que pourrait être « un certain fédéralisme
continental ». L’utopie est devenue réalité
avec la signature des traités de Paris en 1951 et de
Rome en 1957. Un demi-siècle plus tard, au-delà
des prévisions les plus optimistes de ses fondateurs,
l’Europe a garanti la paix, le développement économique,
le renforcement des solidarités. Mais les débats
sur le traité établissant une Constitution pour
l’Europe et, au printemps de 2005, les résultats
négatifs des référendums organisés
en France et aux Pays-Bas pour autoriser la ratification de
ce traité ont révélé les incertitudes
qu’inspire l’évolution du projet communautaire
et les inquiétudes des citoyens devant un édifice
qui leur échappe trop largement.
Si l’Europe traverse des difficultés, la justice
connaît une crise que les travaux de votre année
ont analysée, en suivant la voie que son président
d’alors, Alexis de Tocqueville, l’invitait à
suivre dans le discours qu’il prononçait en ouvrant
votre séance du 3 avril 1852 : « Tous
les peuples doivent s’intéresser à l’histoire
et à la constitution de la justice ; car le pouvoir
judiciaire est peut-être, à tout prendre, celui
qui influe le plus sur la condition journalière de
chaque citoyen ». Il est vrai qu’aujourd’hui
le besoin de justice, dont témoigne notamment le recours
accru aux juridictions, est fort et que le rôle des
juges s’accroît. Mais que d’obstacles restent
à surmonter pour assurer la rapidité des jugements
face à l’afflux des requêtes, pour répondre
dans un monde souvent fébrile aux impératifs
de sérénité et d’impartialité,
pour assurer la sécurité juridique en dépit
de la complexité du droit.
Rapprocher la justice et l’Europe accroît encore
la perplexité. Certes l’Europe est pour une large
part une construction juridique, à laquelle les juges
apportent une contribution décisive. Le droit s’est
renouvelé et unifié, qu’ il s’agisse
du droit communautaire pour l’Union européenne
ou des principes issus, sous l’égide du Conseil
de l’Europe, de la convention européenne de sauvegarde
des droits de l’homme et des libertés fondamentales.
Deux juridictions européennes, la Cour de justice des
Communautés européennes et la Cour européenne
des droits de l’homme, ont pris place dans le paysage
jurisprudentiel. Loin d’en être affaiblie, la mission
des juridictions nationales, qui sont les premières
à appliquer le droit européen, s’en trouve
renforcée. Il n’est toutefois pas aisé
de rapprocher les vingt-cinq et demain sans doute vingt-sept
ou vingt-huit membres de l’Union européenne, encore
moins les quarante-six Etats du Conseil de l’Europe.
Une appréhension commune du droit et de la justice
est d’autant plus difficile que sont grandes les différences
de régime politique et juridique entre les divers pays.
Les démocraties les plus anciennement établies
côtoient des nations à peine sorties de la dictature.
Monarchies et républiques, régimes parlementaires
et régimes présidentiels, pays de droit écrit
et pays de « common law », présence
ou non d’un juge constitutionnel, unité et dualité
des ordres de juridiction : l’Europe présente
la gamme complète des formules envisageables. De surcroît
toutes les innovations introduites pour construire néanmoins,
au travers de ces diversités, un espace commun de justice
n’emportent pas nécessairement l’adhésion.
Des fondements solides sont néanmoins apparus. Des
trajectoires communes se discernent qui incitent à
penser que le siècle qui commence ne permettra guère
de concevoir de manière séparée la justice
et l’Europe. Malgré les difficultés, l’exercice
de rapprochement mérite donc d’être tenté,
surtout devant un auditoire aussi averti que le vôtre.
Il conduit à penser que l’Europe est une chance
pour la justice. D’une part, en effet, elle consolide
le rôle et, par là, l’autorité des
juges. D’autre part, elle met en place, à partir
de principes communs, un vaste espace juridique et judiciaire.
* *
*
D’emblée la construction européenne,
édifice juridique, s’est appuyée sur les
juges. Créées dès les origines, les deux
cours européennes ont joué pleinement leur rôle
et progressivement élargi leur influence . Entre elles
et les juges nationaux, les échanges sont devenus réguliers :
l’Europe est un lieu de dialogue des juges. De ces évolutions,
les juges, y compris, les juridictions nationales, ont tiré
davantage d’autorité : l’Europe renforce
la justice.
Le Traité de Rome fait de la Cour de justice des Communautés
européennes une institution clé de l’Europe
communautaire. Elle est comme le symbole de l’ordre juridique
qui se met en place. Par les recours en carence ou en manquement,
plus encore par les questions préjudicielles que les
juridictions nationales lui posent, elle assure l’unité
du droit communautaire, d’origine et dérivé,
et veille à sa pleine application. Ferme, audacieuse
parfois, mais toujours réfléchie et cohérente,
sa jurisprudence, éclairée par les conclusions
de ses avocats généraux, donne au droit communautaire
sa pleine portée. Un tribunal de première instance,
compétent pour les affaires d’ordre individuel,
puis un tribunal de la fonction publique de l’Union européenne,
tous deux placés sous son autorité, complètent
le dispositif, qui comprend également la Cour des comptes
européenne, créée en 1975.
D’un champ moins diversifié que le droit communautaire,
la convention européenne des droits de l’homme
pouvait à l’origine sembler de portée limitée
pour des démocraties respectueuses de longue date des
droits fondamentaux. Mais, relayée par la jurisprudence
de la Cour européenne des droits de l’homme, la
convention a eu de multiples conséquences sur l’ensemble
du droit. En particulier le droit à un procès
devant un juge indépendant et impartial, le respect
de la vie privée et familiale, la garantie du droit
de propriété ont conduit à modifier des
législations ou des jurisprudences, tout en ayant un
rôle préventif lors des débats parlementaires.
L’ entrée en vigueur, en 1998, du protocole n°
11 à la convention a souligné et renforcé
le rôle de la Cour : elle devient une juridiction
permanente, qui siège tantôt en comité
de trois juges, tantôt en chambre de sept juges, tantôt
en grand chambre de dix-sept juges tandis que le droit de
recours individuel, jusque là subordonné à
une déclaration d’acceptation de chaque Etat,
devient obligatoire. La Cour européenne des droits
de l’homme conforte sa place dans la construction d’un
droit européen des libertés fondamentales.
La présence des cours européennes est à
l’origine d’échanges entre les différentes
juridictions d’ Europe. « A l’échelon
de la Communauté européenne, il ne doit y avoir
ni gouvernement des juges ni guerre des juges. Il doit y avoir
place pour le dialogue des juges » déclarait
le commissaire du gouvernement Bruno Genevois dans ses conclusions
sur l’arrêt du Conseil d’Etat, ministre de
l’intérieur c/ Cohn-Bendit du 22 décembre
1978. Sinon un véritable dialogue, au moins une écoute
attentive se développe progressivement.
C’est entre les juges nationaux et la Cour de justice
des Communautés européennes que les relations
mutuelles sont les plus nourries en même temps que les
plus sereines. Par la procédure de renvoi préjudiciel,
le traité de Rome organisait lui-même le dialogue.
Preuve que ce dernier se construit avec le temps, les premiers
échanges n’ont pas été exempts de
difficultés. Parce qu’il appliquait au renvoi
préjudiciel la théorie de « l’acte
clair », le Conseil d’Etat était suspecté
de chercher à s’affranchir de l’obligation,
faite par le Traité aux juridictions suprêmes,
de poser à la Cour de justice une question préjudicielle
(CE, 19 juin 1964, société des
pétroles Shell-Berre.). Plus encore, en refusant
de reconnaître, conformément à la lettre
de l’article 189 du traité de Rome mais contrairement
à la jurisprudence de la Cour de justice, un effet
direct aux directives non transposées, ne s’engageait-il
pas dans la voie de la guerre des juges ? (CE,
22 décembre 1978, ministre de l’intérieur
c/ Cohn-Bendit.)
Ces querelles appartiennent au passé.
La Cour de justice a fait sienne la théorie de l’acte
clair, nécessaire au bon usage des questions préjudicielles
(CJCE, 6 octobre 1982.). En pratique,
le Conseil d’Etat n’hésite plus à
la saisir lorsque des difficultés se présentent.
Il l’a fait sur des questions aussi importantes que la
commercialisation du maïs transgénique (CE,
11 décembre 1998, association Greenpeace France),
la rémunération des comptes courants bancaires
(CE, 6 novembre 2002, société
Caixa Banque), les équivalences dans le décompte
du temps de travail (CE, 3 décembre
2003, Dellas). Le rythme des renvois qu’il prononce
est comparable à celui des autres cours suprêmes
de l’Union.
La controverse sur les directives s’est largement résolue
avec l’application à l’ensemble du droit
communautaire dérivé, règlements et directives,
de la supériorité des traités sur les
lois. Si la France continue de trop tarder à transposer
les directives, alors qu’il s’agit pourtant, selon
la jurisprudence du Conseil constitutionnel, d’une obligation
constitutionnelle, la jurisprudence leur confère, après
l’expiration du délai de transposition, une force
équivalente à l’effet direct : tout
acte réglementaire doit se conformer aux orientations
d’une directive, l’administration a l’obligation
d’abroger un règlement incompatible avec ces orientations,
les règles de droit interne, écrites ou même
non écrites, contraires à celles-ci doivent
cesser d’être appliquées (CE,
6 février 1998, Tête ; 20 mai 1998, communauté
de communes du Piémont de Barr).
Le dialogue est facilité par le souci de la Cour de
justice de s’inspirer des droits nationaux pour en faire
une synthèse. Elle a dégagé la référence,
consacrée ensuite par le traité de Maastricht,
aux « traditions constitutionnelles communes aux
Etats membres ». Elle reconnaît des principes
généraux du droit communautaire, dont les origines
viennent parfois du droit français –non-discrimination,
droits de la défense, droit au recours – parfois
davantage, au moins quant à leur appellation, du droit
allemand –proportionnalité, sécurité
juridique, confiance légitime. Erigés en principes
européens, ils irriguent ensuite les droits nationaux :
le Conseil d’Etat applique désormais le principe
de sécurité juridique, même en dehors
du champ du droit communautaire (CE, 24 mars
2006, société KPMG et autres).
Davantage de tensions subsistent avec la Cour européenne
des droits de l’homme. Dans aucun pays elles ne concernent
toutefois la nature et l’étendue des droits protégés,
que les législations et les juges nationaux garantissent
de toute façon indépendamment de la convention.
Les quelques adaptations nécessaires sont faites tantôt
par la loi, tantôt par la jurisprudence, sur des questions
d’une grande diversité, comme le régime
des écoutes téléphoniques en France et
au Royaume-Uni, les interdits tirés de l’orientation
sexuelle dans les armées allemandes et britanniques,
les châtiments corporels dans les écoles du Royaume-Uni,
la possibilité pour les transsexuels de changer d’état
civil ou le régime particulier des publications étrangères
en France. Les questions d’organisation et de procédure
juridictionnelles donnent lieu à plus de frictions
lorsque la Cour s’aventure sur des points qui ne sont
pas ceux sur lesquels l’intervention d’une juridiction
européenne est normalement attendue. Mais il reste
possible de penser qu’avec le temps l’écoute
s’améliorera.
Plus nouveaux, et appelés à se développer
dans l’avenir, sont les liens entre les juridictions
des différents Etats européens. Rencontres multilatérales
et contacts bilatéraux se multiplient. Les échanges
existent par delà les différences qui, en apparence
au moins, séparent les systèmes juridiques :
la Chambre des Lords est la juridiction européenne
avec laquelle le Conseil d’Etat entretient les relations
les plus étroites.
Les jurisprudences sont appelées à s’entrecroiser
sur de nombreux sujets communs. Elles commencent à
le faire. Ayant des doutes sur la validité d’une
directive communautaire relative à l’étiquetage
des produits d’alimentation animale au regard du principe
de proportionnalité, la High Court de Londres a suspendu
en Angleterre l’application des mesures de transposition
prises par les autorités britanniques et saisi la Cour
de justice d’une question préjudicielle. Quelques
semaines plus tard, le juge des référés
du Conseil d’Etat (CE, 29 octobre 2003,
société Techna) s’est référé
aux motifs retenus par la High Court pour suspendre les mesures
de transposition prises en France jusqu’à ce que
la Cour de justice ait répondu à la question
préjudicielle posée par la juridiction anglaise.
Sans que les liens soient aussi directs, la décision
de la Chambre des Lords sur le port à l’école
de la tenue musulmane traditionnelle (Chambre
des Lords, 22 mars 2006, affaire Shabina Begum) n’a
sans doute pas été prise sans examen de la législation
française sur la laïcité et de la jurisprudence
du Conseil d’Etat sur le sujet.
Un dernier champ d’échanges susceptibles de se
développer existe entre la Cour de justice et la Cour
européenne des droits de l’homme. Même si
la Communauté européenne n’adhère
pas à la convention européenne des droits de
l’homme, les traités s’y réfèrent
depuis le traité de Maastricht. Des questions voisines
se posent aux deux cours. Elles seront plus nombreuses encore
si la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne
acquiert, par son incorporation dans un traité, comme
cela était prévu par le traité établissant
une constitution pour l’Europe, valeur de droit positif.
L’unité du droit européen appelle une écoute
réciproque entre les deux juridictions européennes.
Les juridictions nationales auraient pu souffrir de l’ombre
portée par les deux cours européennes. Mais
elles ont en réalité tiré bénéfice
de leurs interventions, pour deux raisons au moins :
le droit au juge a été proclamé avec
force par le droit européen ; les juges nationaux sont
les premiers à appliquer ce droit.
Reconnu de longue date comme principe général
du droit par le Conseil d’Etat (CE, 7
février 1947, d’Aillières ; 17 février
1950, ministre de l’agriculture c/ Mme Lamotte),
consacré par le Conseil constitutionnel comme principe
de valeur constitutionnelle (CC, décisions
du 18 septembre 1986 et du 17 janvier1989), le droit
au recours s’affirme avec une vigueur particulière
en droit européen. Pour la Cour de justice, il est
l’un des principes généraux du droit communautaire.
La Cour européenne des droits de l’homme attache,
de manière parfois sourcilleuse, une grande attention
au recours effectif devant un juge indépendant et impartial.
Indépendamment même de toute décision
des cours européennes, les juridictions nationales
se trouvent en conséquence invitées à
étendre leurs interventions là où subsistaient
quelques zones dans lesquelles elles ne pénétraient
pas. Le droit européen n’est ainsi pas étranger
à l’ouverture du recours pour excès de
pouvoir contre les punitions militaires et les sanctions pénitentiaires
(CE, 17 février 1995, Hardouin et
Marie), au contrôle par le juge administratif
des marchés des assemblées parlementaires (CE,
5 mars 1999, Président de l’Assemblée Nationale),
à la décision du Conseil d’Etat comme de
la Cour de cassation de vérifier désormais la
régularité de la ratification des traités
internationaux (CE, 18 décembre 1998,
SARL du parc d’activités de Blotzheim).
Plus largement, lors des débats sur les moyens de la
justice, l’exigence européenne d’une justice
rapide, accessible, efficace est invoquée pour renforcer
les dotations des juridictions.
Loin d’être appliqué par les seules cours
européennes, le droit européen est d’abord
mis en œuvre par les juridictions nationales, à
qui il revient de tirer en droit interne les conséquences
qui découlent tant du droit communautaire que de la
convention européenne des droits de l’homme. Leur
intervention doit précisément permettre de régler
la plupart des questions sans qu’il soit besoin de saisir
les juges européens. Soucieux de ne pas être
eux-mêmes débordés par l’afflux des
litiges, ceux-ci invitent au contraire les juges nationaux
à exercer pleinement leurs responsabilités.
Ainsi la Cour de justice souligne qu’il revient aux juridictions
nationales de se prononcer sur la responsabilité des
Etats en cas de méconnaissance par l’un de leurs
organes du droit communautaire (CJCE, 19 novembre
1991, Francovich) tandis que, répondant aux
souhaits de la Cour européenne des droits de l’homme,
le Conseil d’Etat et la Cour de cassation ont défini
les conditions de mise en jeu de la responsabilité
de l’Etat en cas de dépassement du délai
raisonnable de jugement (CE, 28 juin 2002,
Garde des sceaux c/ Magiera). De nouveaux horizons
se sont ouverts de la sorte pour les juges nationaux.
Ces pouvoirs accrus des juges s’accompagnent de rapprochements
dans les principes qui gouvernent la procédure.
Sur beaucoup de points, un accord se fait facilement, même
au prix de certaines évolutions. L’exemple britannique
est là aussi intéressant. D’ores et déjà,
le Lord chancelier s’abstient de présider les
séances au cours desquelles les Law Lords exercent
leurs fonctions juridictionnelles. Une loi qui entrera en
vigueur en 2008 transfère ces fonctions de la Chambre
des Lords à une nouvelle Cour suprême du Royaume-Uni,
dont les premiers membres seront, il est vrai, les Law Lords
alors en activité. Cette réforme, qui montre
une fois encore la capacité britannique à réformer
sans rupture, est pour une large part inspirée, alors
même qu’aucune condamnation du système du
Royaume-Uni n’est intervenue, par le souci d’anticiper
sur des critiques qu’au nom de la théorie des
apparences pourrait susciter une juridiction qui fait partie
intégrante d’une chambre du Parlement et dont
les séances étaient naguère présidées
par un membre du gouvernement.
Il est vrai que cette théorie est porteuse de ses propres
excès. Sans doute est-il légitime que les juridictions
européennes partagent des principes, certains diraient
des « standards » de procédure.
Mais leurs particularités, souvent ancrées dans
une longue histoire, ne peuvent être effacées.
Il est ainsi permis de penser que les réformes qui
ont dû être apportées, à la suite
des décisions de la Cour européenne des droits
de l’homme (CEDH, 31 mars 1998, Slimane-Kaïd ;
7 juin 2001, Kress ; 12 avril 2006, Martinie),
aux modalités d’intervention de l’avocat
général à la Cour de cassation et du
commissaire du gouvernement devant les juridictions administratives
(décret du 1er août 2006)
n’étaient pas nécessaires à une
meilleure justice. Au regard tant du principe de subsidiarité
que de la marge d’appréciation dont disposent
les Etats pour définir la façon de satisfaire
aux principes communs, il est des questions que les cours
européennes doivent savoir réserver aux juridictions
nationales. Le dialogue est en tout cas indispensable. Il
a permis de dégager des solutions bien adaptées
sur des questions comme la publicité des audiences
(CEDH, 8 décembre 1983, Pretto c/ Italie ;
CE, 14 février 1996, Maubleu), le rôle
du rapporteur (Cass, 5 février 1999,
Oury et 23 mai 2000, Pasqualini ; CE, 3 décembre
1999, Didier et Leriche ; CEDH ? 27 août 2002,
Didier.) ou le délai raisonnable de jugement
(CE, 28 juin 2002, garde des sceaux c/ Magiera).
Il se poursuit sur la question de la double fonction, consultative
et juridictionnelle, qu’exerce non seulement le Conseil
d’Etat français mais ses homologues belge, néerlandais,
italien ou grec, autour de l’idée selon laquelle
la dualité de mission ne se heurte pas à un
obstacle de principe mais implique des précautions
dans les modalités de sa mise en œuvre (CEDH,
28 septembre 1995, Procola ; 6mai 2003, Kleyn ;
9 novembre 2006, Sacilor Lormines). Les difficultés
ne doivent toutefois pas masquer l’importance des convergences
qui, dans le respect des particularités de l’organisation
juridictionnelle de chaque pays, traduisent une même
conception de l’accès effectif au juge, du respect
des droits de la défense et du déroulement équitable
du procès. C’est ainsi que l’Europe constitue
de plus en plus un vaste espace juridique et judiciaire.
* *
*
Les juges européens ont contribué
à la construction d’un espace commun en adoptant
une même conception de la hiérarchie des normes.
L’harmonisation du droit en Europe rapproche davantage
encore leurs interventions.
Les disciples les plus exigeants de Hans Kelsen pourraient
observer le droit européen avec satisfaction. Partis
de conceptions variées quant à la place de la
Constitution, l’autorité des traités et
la valeur de la loi, les juges européens se rejoignent
autour de deux affirmations centrales : la Constitution
est la norme juridique suprême dans l’ordre juridique
interne ; la supériorité des traités
sur les lois est pleinement reconnue.
Par sa décision Sarran et Levacher du 30 octobre 1998,
le Conseil d’Etat juge que, dans l’ordre juridique
interne, les dispositions de nature constitutionnelle s’imposent
au juge, qui n’a pas à rechercher si elles sont
compatibles avec les stipulations d’un traité
international. La même position est retenue quelques
mois plus tard par la Cour de cassation dans un arrêt
du 2 juin 2000, Pauline Fraisse puis confirmée par
le Conseil constitutionnel, qui affirme, dans sa décision
du 19 novembre 2004 relative au projet de traité établissant
une constitution pour l’Europe que la Constitution française
a « sa place au sommet de l’ordre juridique
interne ».
En précisant que la supériorité de la
Constitution s’exerce dans l’ordre juridique interne,
cette jurisprudence prévient toute entorse aux règles
du droit international. Dans l’ordre juridique international
s’affirme, en effet, selon la jurisprudence de la Cour
internationale de justice, le principe de « prééminence
du droit international sur le droit interne ».
La Cour de justice des Communautés européennes
retient cette inspiration pour proclamer la supériorité
de l’ordre juridique communautaire, que les Etats membres
ne peuvent éluder en invoquant leurs propres règles
constitutionnelles (CJCE, 15 juillet 1964,
Costa c/ ENEL et 9 mars 1978, Simmenthal). Mais ce
qui vaut dans l’ordre juridique supranational ne se prolonge
pas dans l’ordre juridique interne : même
dans les systèmes dits « monistes »,
toute trace de dualisme n’a pas disparu.
La conception des juridictions françaises est partagée
par les autres cours souveraines de l’Union européenne.
La cour constitutionnelle italienne s’assure ainsi que
les traités respectent l’ordre public constitutionnel
et la cour allemande de Karlsruhe s’interroge sur le
respect des droits fondamentaux garantis par la Constitution
fédérale. Un exemple intéressant de sa
jurisprudence a été donné par sa décision
du 18 juillet 2005 qui juge que l’application en Allemagne
du mandat d’arrêt européen, prévue
par une décision cadre du Conseil de l’Union européenne,
était contraire aux principes qui découlent
de la loi fondamentale. La question est d’autant plus
significative qu’en France, elle avait été
traitée de manière préventive. S’agissant
non d’un traité mais de droit communautaire dérivé,
la saisine du Conseil constitutionnel n’était
pas possible. Aussi le gouvernement a-t-il sollicité
l’avis du Conseil d’Etat qui, le 26 septembre 2002,
a estimé que la mise en œuvre du mandat d’arrêt
européen touchait aux conditions essentielles d’exercice
de la souveraineté et devait donc être autorisée
par la constitution. La loi constitutionnelle du 28 mars 2003
est venue ajouter à cette fin un alinéa à
l’article 88-2 de la Constitution.
De telles révisions, destinées à permettre
la ratification ou l’application d’un accord international,
sont fréquentes. En France, six des quatorze révisions
constitutionnelles adoptées depuis 1992 ont eu un tel
objet. Elles ont permis de ratifier les traités de
Maastricht (révision du 25 juin 1992)
et d’Amsterdam (révision du 25
janvier 1999), d’appliquer pleinement l’accord
de Schengen (révision du 25 novembre
1993), d’introduire le mandat d’arrêt
européen (révision du 25 mars
2003), de soumettre à référendum
le projet de traité établissant une constitution
pour l’Europe (révision du 1er
mars 2005) et, en dehors du cadre européen,
de ratifier le traité créant la Cour pénale
internationale (révision du 8 juillet
1999). Les autres pays européens sont conduits
à des démarches analogues, sauf dans deux hypothèses,
celle de l’absence, au Royaume-Uni, de constitution écrite
et celle d’une clause générale qui, pour
ce qui concerne l’Union européenne, autorise par
avance, comme en Belgique et aux Pays-Bas, les transferts
de souveraineté vers les institutions communes. Avant
la ratification du traité de Maastricht, huit Etats
autres que la France ont dû procéder à
une révision constitutionnelle. Dans le cas du traité
établissant une constitution pour l’Europe, un
avis du Conseil d’Etat espagnol a, en revanche, évité
une révision que beaucoup croyaient nécessaire
en estimant que ce traité se situait dans le prolongement
des transferts antérieurs de souveraineté.
Par leur existence même, les procédures de révision
soulignent la primauté de la Constitution. S’il
est vrai qu’en cas de conflit, la voie de la révision
est souvent choisie, elle n’est jamais obligatoire. Ainsi
nul n’a songé à modifier la constitution
française pour permettre la ratification de la convention
du Conseil de l’Europe sur les langues régionales
et minoritaires, jugée contraire à la Constitution
par le Conseil constitutionnel (CC, 15 juin
1999). Pas plus d’ailleurs – l’exemple
du traité constitutionnel l’a montré —
que la révision de la Constitution ne garantit la ratification.
D’accord pour affirmer la suprématie de la Constitution,
les juges européens ont de même tous reconnu
la supériorité du droit international sur le
droit interne. Certes cela n’allait pas de soi, en particulier
pour ce qui concerne les lois plus récentes que les
traités internationaux. Mais la même jurisprudence
s’est partout affirmée, avec des effets d’entraînement
d’un pays à l’autre. En quelques années,
la Cour de cassation de Belgique (27 mai 1971), la cour allemande
de Karlsruhe (9 juin 1971), la Cour constitutionnelle italienne,
pour le droit communautaire d’abord (30 octobre 1975),
pour le droit international dans son ensemble ensuite (8 juin
1984) se prononcent dans le même sens. En France, le
Conseil constitutionnel joue un rôle central dans l’évolution
des autres juridictions, en excluant d’abord le respect
des traités de son contrôle de constitutionnalité
par sa décision du 15 janvier 1975, en rappelant ensuite
qu’ « il appartient aux divers organes de
l’Etat de veiller à l’application des conventions
internationales dans la cadre de leurs compétences
respectives » (CC, décision
du 3 septembre 1986), en exerçant enfin, lorsqu’il
intervient non comme juge constitutionnel mais, en matière
électorale, comme juge ordinaire, un contrôle
de la compatibilité de la loi française avec
les stipulations de la convention européenne des droits
de l’homme (CC, 21 octobre 1988, élections
dans la 5 ème circonscription du Val d’Oise).
Dès son arrêt société des cafés
Jacques Vabre du 24 mai 1975, la Cour de cassation tire les
conséquences de la position prise quelques mois plus
tôt par le Conseil constitutionnel : le juge judiciaire
écarte l’application des lois, même plus
récentes, qui ne sont pas compatibles avec les stipulations
d’un traité international ratifié et publié.
Le pas était plus difficile à franchir pour
le Conseil d’Etat, pour des raisons qui tiennent non
à un quelconque nationalisme juridique mais, pour le
juge des autorités exécutives, à l’équilibre
constitutionnel des pouvoirs : le pouvoir exécutif
peut-il être affranchi de l’obligation d’appliquer
la loi ? Compte tenu tant de la position des autres juridictions
françaises que du contexte européen, la réponse
positive apportée par l’arrêt Nicolo du
20 octobre 1989 s’est imposée presque comme une
évidence.
Au-delà de la hiérarchie des normes entre le
droit international et le droit interne, ces évolutions
jurisprudentielles modifient en profondeur les rapports du
juge et de la loi. Tous les juges, dans l’Europe d’aujourd’hui,
s’interrogent sur la compatibilité de la loi nationale
avec le droit de l’Union européenne et avec la
convention européenne des droits de l’homme. Deux
exemples illustrent la portée des modifications qui
en découlent.
Longtemps regardées comme une limitation du pouvoir
des juridictions, les lois de validation sont désormais
soumises à un encadrement qui limite aux strictes nécessités
la possibilité pour le législateur de modifier
rétroactivement le cadre juridique d’un litige.
Aux principes énoncés par le Conseil constitutionnel
se sont en effet ajoutées les limites, plus rigoureuses
encore, posées par la Cour européenne des droits
de l’homme qui subordonne la validation à d’impérieuses
nécessités d’intérêt général.
La Cour de cassation et le Conseil d’Etat ont tous deux
repris sur ce point les critères de la Cour (Cass,
24 avril 2001, association Etre enfant au Chesnay ; 24
janvier 2003, Mme Evelyne X. ; CE, 23 juin 2004, société
laboratoires Genevrier).
Un autre exemple, peut-être plus significatif encore,
vient d’Outre-Manche. Dans le pays par excellence de
la souveraineté parlementaire, la Chambre des Lords
, par une décision du 16 décembre 2004, s’est
fondée sur la convention européenne des droits
de l’homme pour écarter l’application de
certaines dispositions de la loi destinée à
lutter contre le terrorisme, qui avait été adoptée
en 2001, au lendemain des attentats du 11 septembre. Il n’est
désormais plus possible de dire que le Parlement de
Westminster peut tout faire, sauf changer un homme en femme.
Par le contrôle de constitutionnalité original
qu’il a construit, à partir de deux décisions
du 10 juin 2004 puis du 27 juillet 2006, sur les lois qui
transposent en droit national les directives communautaires,
le Conseil constitutionnel s’inscrit dans ce cadre commun
qui reconnaît la supériorité de la Constitution
sur les traités et des traités sur la loi. Se
fondant sur les termes de l’article 88-1 de la Constitution,
introduit par la révision du 25 juin 1992 préalable
à la ratification du traité de Maastricht, qui
affirme que la République participe aux Communautés
européennes et à l’Union européenne,
il juge que « la transposition en droit interne
d’une directive communautaire résulte d’une
exigence constitutionnelle ». Pour vérifier
que la loi satisfait à cette exigence, il exerce un
contrôle qui présente deux particularités.
D’une part, il s’assure que la loi de transposition
ne va à l’encontre d’aucune règle
ni d’aucun principe « inhérent à
l’identité constitutionnelle de la France ».
D’autre part, il vérifie qu’aucune disposition
de la loi n’est « manifestement incompatible
avec la directive qu’elle a pour objet de transposer ».
Sur le premier point apparaît, même limité
aux règles ou principes touchant à l’identité
constitutionnelle de la France, une forme de contrôle
de constitutionnalité du droit communautaire dérivé.
Certes seule la Cour de justice exercera le complet contrôle
de la directive au regard des principes définis par
les traités mais la loi de transposition ne peut s’appuyer
sur la directive pour s’autoriser à méconnaître
des principes constitutionnels essentiels. Sur le second point,
perce un élément de contrôle de conventionnalité,
moins approfondi, il est vrai, que celui qu’exerceront,
le cas échéant après une question préjudicielle
à la Cour de justice, les juridictions administratives
ou judiciaires, mais consistant tout de même à
censurer une violation manifeste de la directive. L’autorité
des directives en droit français, inférieure
à la Constitution et supérieure à la
loi, est soulignée, en même temps que le juge
constitutionnel étend ses interventions.
Intervenant dans un cadre normatif qu’elles ont dessiné
en commun, les juridictions appliquent en Europe un droit
qui s’harmonise de plus en plus.
L’espace juridique et judiciaire européen s’est
d’abord défini à partir du droit pénal.
Après la convention de Naples de 1967 sur l’assistance
mutuelle des autorités douanières, le groupe
dit de TREVI (acronyme de terrorisme, racisme, extrémisme,
violence internationale) élargit en effet la réflexion
aux moyens d’affronter en commun des formes de criminalité
qui ignorent les frontières. Des instruments d’action
se mettent en place avec l’accord de Schengen du 14 juin
1985 et sa convention d’application du 19 juin 1990.
Le traité de Maastricht institue le troisième
pilier, justice et affaires intérieures, qui prévoit
une coopération renforcée entre les Etats membres
de l’Union européenne en matière judiciaire,
policière et douanière. L’ensemble des
moyens de lutte contre le terrorisme et contre la grande criminalité
est concerné, dans les domaines notamment du trafic
de drogue, de réseaux de pornographie et de pédophilie,
de contrefaçon, de corruption. Le traité d’Amsterdam
fait passer dans le champ communautaire la partie du troisième
pilier relative aux politiques d’asile et d’immigration
ainsi qu’à la libre circulation des personnes.
Des institutions mènent dans ce cadre des actions concrètes.
Créé en 1996, l’office européen
de police, Europol, trouve en 2002 son pendant judiciaire,
avec la mise en place des magistrats de liaison, qui constituent
le réseau judiciaire européen, et d’Eurojust,
chargé de faciliter la coopération et l’entraide
judiciaires, de définir une politique criminelle européenne
et de contribuer au rapprochement des législations
pénales. Le mandat d’arrêt européen
est l’une des traductions les plus marquantes de ces
travaux. En novembre 2006, Eurojust a en outre conclu avec
le département américain de la justice un accord
de coopération en matière de lutte antiterroriste.
Au cœur des prérogatives régaliennes, droit
pénal et politique répressive se construisent
ainsi pour une large part à l’échelle européenne,
de manière à lutter avec efficacité contre
les formes actuelles de délinquance et de criminalité.
Le droit privé n’ignore pas non plus l’espace
européen.
Des questions de droit international privé se règlent
dans le cadre européen. A partir de la convention de
Bruxelles du 27 septembre 1968, dont l’interprétation
a été confiée à la Cour de justice
par le protocole de Luxembourg du 3 juin 1971 et qui a été
relayée par un règlement communautaire à
partir du 1er mars 2002, les compétences en matière
civile et commerciale ont ainsi été définies
de manière à éviter les conflits de lois
et à déterminer les tribunaux compétents
pour veiller à l’exécution des décisions
de justice.
L’ensemble du droit privé, civil et commercial,
est concerné par l’harmonisation. Certes votre
Académie a relevé de manière unanime,
par une motion adoptée le 1er juillet 2002, les dangers
et les ambiguïtés de certaines réflexions
sur un projet de « code civil européen »
et souligné en particulier que l’exemple américain
montre qu’un marché concurrentiel unique n’implique
pas une unification des législations et des jurisprudences
civiles. Si le droit civil, en particulier le droit des personnes
et le droit des biens, demeure sans aucun doute du ressort
des seuls Etats, des travaux se poursuivent de manière
utile sur des questions d’intérêt commun.
Dans les considérations générales de
son rapport public de 2000 consacrées à la liberté
d’association cent ans après la loi du 1er juillet
1901, le Conseil d’Etat recommandait la relance de la
réflexion sur un statut européen de l’association.
Des principes européens du droit des contrats pourraient
sans doute être dégagés en poursuivant
les recherches engagées par le professeur danois Ole
Lando.
* *
*
Nul doute, en définitive, que juges
et juristes oeuvrent dans l’Europe d’aujourd’hui
dans un cadre commun. Ni les juridictions ni les droits nationaux
n’en sont pour autant affaiblis. Tout au contraire, l’Europe
et la justice se construisent ensemble et se renforcent mutuellement.
Les progrès de la construction européenne ne
peuvent ignorer la justice. Réciproquement toute évolution
de la justice doit être conçue avec des perspectives
européennes. La justice contribue à la construction
européenne. L’ Europe ouvre à la justice
de nouveaux horizons.
Il reste certes de grands efforts à accomplir pour
mieux connaître les droits de nos partenaires, pour
développer les échanges entre les juges, pour
assurer, lorsque cela est judicieux, une évolution
convergente des lois. Le droit européen lui même
doit prendre garde à demeurer à son niveau,
en évitant la prolifération et en privilégiant
la clarté. Pour tous ceux qui écrivent le droit
ou qui rendent la justice, les perspectives ne manquent pas.
Si les obstacles sont réels, les ambitions sont stimulantes.
Elles permettront peut-être de réaliser, au moins
en Europe, le vœu de Montesquieu lorsqu’il écrivait
qu’ « il est essentiel que les paroles des
lois réveillent chez tous les hommes les mêmes
idées » (L’esprit des
lois, Livre XXIX, chapitre XVI).
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