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Elie Cohen
LA RÉFORME
DE LA GOUVERNANCE DES UNIVERSITÉS
séance du lundi 6 juillet 2009
Introduction
Du LMD à la LRU, en passant par le
PRES, l’ANR, les RTRA et le Plan Campus, le système
d’enseignement supérieur et de recherche français
connaît depuis cinq ans une succession d’importantes
réformes. De progressions en replis, ces réformes
ont significativement modifié sa physionomie, par le
renforcement des moyens financiers, l’autonomie des universités,
la constitution de pôles d’excellence, une esquisse
d’intégration des grandes écoles et des
universités, la création d’agences de moyens
en sus des grands organismes de recherche ; enfin, le resserrement
des liens entre la recherche-innovation et les entreprises
dans les pôles de compétitivité.
Parmi les réformes s’engageant sur ces voies,
même la plus visible - la LRU - n’a pas soulevé,
sur le moment, d’oppositions radicales. Curieusement,
c’est un sujet plus « technique »
- la modification du décret de 1984 portant sur le
statut des enseignants chercheurs - qui a provoqué
une levée de boucliers, paralysant durant plusieurs
mois l’essentiel de l’Université française.
Quoique la mobilisation ait été contrastée,
le soulèvement de 2009 demeure inédit par son
ampleur, sa durée et sa radicalité. Or le décret
modifié sur le statut des enseignants-chercheurs ne
proposait rien d’autre que l’application au personnel
enseignant de la loi d’autonomie, qui n’avait jusqu’alors
pas éveillé de désapprobation massive.
De plus, loin d’être une réforme de rupture,
l’adoption de la LRU, le 10 août 2007, n’a
fait que prolonger les évolutions initiées par
Edgar Faure dans le sillage de mai 1968 et consolider la réforme
Allègre de 1997 sur la contractualisation dans la gouvernance
universitaire. Que le principe d’autonomie suscite aujourd’hui
une telle contestation, alors que le processus d’autonomisation
des universités avait été lancé
sans heurt, de longue date, a donc de quoi surprendre. L’autonomie,
aux yeux de ses adversaires, ne serait que le vecteur de la
marchandisation du savoir voulue par l’OCDE et l’UE
et de la mise à mort du service public républicain,
l’outil d’une université libérale
et inégalitaire, la dernière arme contre les
libertés de l’enseignant-chercheur.
Bien que le contexte politique actuel semble favoriser la
remise en cause des principes du néo-libéralisme,
on s’explique assez mal que le débat sur l’Université,
rejoigne la polémique sur la fragilisation du service
public à la française par l’introduction
de logiques concurrentielles. Comment ne pas s’étonner,
qu’un système d’enseignement supérieur
et de recherche aussi sélectif que le système
français puisse passer pour réfractaire à
la mise en concurrence des établissements ? De
plus, rien ne démontre que l’Université
française ait cédé aux sirènes
du marché, et on aurait tort de croire que la réforme
de la gouvernance universitaire consiste en l’adaptation
de standards étrangers à la situation nationale.
On tâchera même d’expliquer dans cette communication,
comment le fait d’associer à un modèle
national centralisé certaines caractéristiques
d’un modèle de gouvernance fondé sur l’autonomie
a finalement accentué les dysfonctionnements qu’on
prétendait corriger, créant ainsi les conditions
du conflit de 2009.
On pourrait penser que l’étendue du mouvement
des enseignants chercheurs procède de la conjonction
d’éléments contingents, parmi lesquels
la réforme du statut des enseignants chercheurs, qui
modifie le décret du 6 juin 1984, la masterisation
des concours de recrutement, la modulation des moyens budgétaires
sur la base de critères de performances, et la suppression
de postes dans le cadre des non remplacements des départs
à la retraite, et le discours « pour une
Stratégie Nationale de Recherche et d’Innovation »
tenu par le Président Sarkozy le 22 janvier 2009. Le
mouvement de protestation s’analyserait alors comme une
bouffée protestataire en réaction à une
accumulation de mesures perçues comme hostiles :
le renoncement à l’essentiel de la réforme
permettant un retour à la normale.
Mais le retour périodique des irruptions universitaires
ne plaide guère pour ces explications, la question
de l’autonomie résume bien tous les problèmes
liés à la mutation du système d’enseignement
supérieur et de recherche. Comment envisager en effet
l’instauration de l’université autonome dans
le paysage institutionnel français sans s’interroger
sur les raisons qui ont fait de la question universitaire
un élément central dans les débats économiques
et politiques du moment ? L’Université française
a vu son statut bouleversé depuis une dizaine d’années.
Loin d’être cantonnée à la seule
production et distribution des savoirs, elle apparaît
désormais comme un facteur productif direct. La stratégie
de Lisbonne, objectif majeur de l’UE pour faire entrer
l’Europe dans l’économie de la connaissance
est précisément basée sur la priorité
donnée à l’enseignement supérieur
et à la Recherche. Or, dans la mesure où le
mode d’organisation de l’Université –
notamment les modes de gouvernance et les systèmes
d’incitation qu’elle est capable de mettre en place
– détermine directement ses performances, celui-ci
est devenu un sujet de réflexion majeur.
I - L’enseignement supérieur comme facteur de
croissance
Dès lors que l’enseignement
supérieur a été considéré
comme un facteur de croissance dans une économie de
la connaissance, la parole des économistes a conquis
une légitimité nouvelle dans le débat
sur l’enseignement supérieur et la recherche.
À cette fin, je m’appuierai sur deux types de
travaux : le rapport Aghion-Cohen du CAE Éducation
et croissance, et le rapport Bruegel d’Aghion et
alii Governance and performance of research universities.
Les travaux de l’école neo-classique ont permis
d’établir qu’une accumulation de capital
humain permettait de contrecarrer les rendements décroissants
de l’accumulation du capital physique, le taux de croissance
d’une économie est en fait le taux auquel le capital
humain est accumulé. Des raffinements ont été
apportés à cette théorie montrant que
c’est le stock de capital plutôt que le taux d’accumulation
qui rendait compte des différences de performance de
croissance. Les schumpeteriens vont renouveler la théorie
de la croissance en réintroduisant un progrès
technique complémentaire du stock de capital humain.
Pour Nelson-Phelps un stock élevé de capital
humain rend plus facile le rattrapage et l’innovation
à la frontière technologique. Mais l’effet
du stock d’éducation sur la croissance est insignifiant
si on limite la comparaison aux pays de l’OCDE. En fait
Aghion et alii vont montrer que le capital humain n’affecte
pas de la même manière l’innovation à
la frontière et l’imitation, le caractère
approprié ou non des institutions à la phase
de croissance est crucial.
Dans un rapport Éducation et croissance (La
Documentation française, 2004) que Philippe Aghion
et moi-même avons rédigé nous établissons
que l’enseignement supérieur et la recherche contribuent
à la croissance, en éclairant un apparent paradoxe.
En effet, tandis que le niveau de productivité scientifique
français – au vu notamment des indicateurs relatifs
à l’innovation – a cessé de converger
à partir du début des années 1980 avec
celui des Etats-Unis, déclinant résolument depuis
le début des années 1990, l’attractivité
française demeure convenable. Toutefois, si les études
soulignent les failles dues à la fiscalité nationale,
la législation sociale ou les spécificités
de l’administration françaises, elles relèvent
fréquemment la qualité du système de
formation hexagonal. Ce dernier serait non seulement en mesure
de pourvoir aux besoins de l’économie en ouvriers
et employés correctement formés, mais il fournirait
en sus des moyens techniques et des cadres supérieurs
de qualité. L’éducation et, spécialement,
l’enseignement supérieur, s’avèrent
donc un facteur majeur de croissance dans notre pays. Les
analyses macroéconomiques de la croissance autant que
les théories microéconomiques des incitations
le prouvent.
Ces analyses signalent que l’articulation entre éducation
et croissance relève de deux formes de mécanismes.
D’une part, l’accumulation de capital humain
par les individus scolarisés, qui les rend plus productifs
à mesure qu’ils progressent au sein du système
éducatif : ainsi en France, le surcroît
de productivité procuré par une année
d’études supplémentaire s’élèverait
à près de 8 %. De l’autre, le progrès
technique : un niveau élevé d’éducation
permet en effet d’adapter plus facilement des technologies
développées par d’autres ou de développer
de nouvelles technologies. De ce point de vue cependant, les
différentes strates du système éducatif
ne remplissent pas le même rôle : l’enseignement
secondaire ou supérieur spécialisé, qui
procure une solide compétence technique et professionnelle,
forme des individus aptes à imiter les technologies
existantes ; l’innovation, plutôt réservée
aux chercheurs, suppose quant à elle un enseignement
plus généraliste, sur le long terme.
Investir dans l’enseignement primaire et secondaire,
de manière à croître en empruntant la
technologie des pays les plus avancés, semble rentable
pour une nation éloignée de la frontière
technologique. Mais, à mesure qu’un pays se
rapproche de cette frontière technologique, les possibilités
d’imitation s’avèrent plus limitées,
et il convient alors d’investir dans l’enseignement
supérieur. En ce qui concerne la France, aujourd’hui
proche de la frontière technologique, les résultats
empiriques présentés dans le rapport Éducation
et croissance révèlent justement l’importance
d’un enseignement supérieur performant. L’efficacité
de ce dernier est d’autant plus décisive que,
lorsque s’amorce une nouvelle vague technologique, comme
cela semble être actuellement le cas, du fait de l’émergence
des nouvelles technologies de l’information, les possibilités
d’imiter ou de mettre au point des innovations incrémentales
s’amenuisent. Ce constat invite à se demander
si la perte de vitesse de notre économie et de sa capacité
à innover ne dépend pas du fonctionnement de
notre enseignement supérieur.
Dans ce processus, le rôle des institutions scolaires
semble effectivement crucial. Or on peut supposer que les
modèles institutionnels et organisationnels ont des
effets différenciés sur la performance des universités.
Quelles sont donc les institutions les plus à mêmes
de garantir la croissance ? On pourrait penser, a priori,
que ce sont les plus incitatives. Dans le cadre de l’enquête
Bruegel sur les déterminants des performances comparées
des universités, Philippe Aghion a analysé le
classement de Shanghai (Philippe Aghion and all. Bruegel Policy
Brief – Septembre 2007). A l’heure de déterminer
les indices de succès des universités, il s’avère
que les deux critères expliquant essentiellement la
performance des universités sont les moyens financiers
et l’autonomie, et non le partage entre établissements
publics et établissements privés, ou structures
payantes/ non payantes, explications controuvées, pourtant
fréquemment alléguées. Finalement, c’est
essentiellement la combinaison entre les moyens financiers
(notamment le budget alloué à chaque étudiant)
et l’autonomie qui conditionne la réussite.
Citons ici les principaux résultats de l’étude
Bruegel
« La recherche de performance d'une université
- est positivement corrélée
- avec la taille de son budget par élève :
plus le budget par étudiant est élevé,
meilleure est la performance
- avec son autonomie budgétaire : ne pas être
tenu d'avoir son budget approuvé par les autorités
gouvernementales est associé à une meilleure
performance
- avec son autonomie d’embauche des personnels académiques
et la liberté de fixer leurs salaires
- est négativement corrélée
avec le degré d’endogamie dans les procédures
de recrutement des professeurs : les universités
qui ont tendance à recruter leurs propres professeurs
diplômés font moins bien
- n’est pas corrélée avec le mode de
propriété des bâtiments universitaires :
plus d'autonomie dans la propriété des bâtiments
n’est pas associé à une meilleure performance »
« Mais notre résultat principal n’est
pas simplement que plus d'argent ou plus d'autonomie est bon
pour les résultats de la recherche. Il est que l'argent
a beaucoup plus d'impact lorsqu'il est combiné à
l'autonomie budgétaire. Pour être plus précis :
nous trouvons que le fait d'avoir l'autonomie budgétaire
double l'effet des fonds supplémentaires sur les performances
de la recherche universitaire ».
Dans un système d’éducation supérieur
adapté à l’innovation, et devant se montrer
performant dans toutes ses fonctions, les structures d’incitation
jouent donc un rôle fondamental. Si l’autonomie
interagissant avec la taille du budget affecté à
chaque étudiant est décisive, encore faut-il
que la structure d’incitations mise en place induise
les comportements attendus. En particulier le système
doit générer une recherche fondamentale
de pointe (cette dernière est notamment mesurée
par le nombre et l’impact des publications scientifiques) ;
il doit être capable de se connecter à la recherche
appliquée – au domaine industriel, notamment
–, afin de permettre à l’économie
dans son ensemble de suivre les nouvelles découvertes ;
il doit produire conjointement, dans les premiers cycles comme
dans les cycles supérieurs (Master et Ph D), un enseignement
de qualité. Qualité favorisée par la
mise en concurrence des enseignants chercheurs-établis
et des jeunes générations ; enfin, le système
doit être capable de se régénérer
par la sélection des projets, des équipes de
recherche, des étudiants et des jeunes enseignants-chercheurs
les plus prometteurs. Cela suppose que les enseignants-chercheurs
reconnus participent activement aux tâches administratives
d’évaluation et de sélection.
Que la performance des enseignants-chercheurs soit multidimensionnelle,
contrairement à celle des professeurs du secondaire,
complexifie considérablement l’organisation du
système d’éducation supérieure.
L’enseignement ou la contribution de chaque enseignant-chercheur
au « capital social » s’avèrent
ainsi difficiles à mesurer et à récompenser
au moyen des systèmes incitatifs simples adoptés
par exemple dans le cas d’une entreprise produisant un
seul bien standardisé. Si l’on récompense
uniquement l’une des fonctions des enseignants-chercheurs
(par exemple la recherche fondamentale), on les incite à
négliger les autres (ce problème, dit de « multitâches »,
a notamment été analysé par Holmstrom
et Milgrom, dans un ouvrage daté de 1988). En outre,
comment récompenser par des primes financières
des tâches aussi peu mesurables que la bonne citoyenneté
au sein du département universitaire, ou encore la
qualité de l’enseignement et de la direction des
travaux d’étudiants ? L’existence de
dimensions non mesurables dans la performance des enseignants-chercheurs
impose également des limites à l’utilisation
de ce que les anglo-saxons nomment les « high-powered
incentives », c’est-à-dire de salaires
monétaires fortement croissants avec la performance.
Il s’agit en effet d’éviter que les universitaires
ne concentrent leur attention sur ces seules tâches,
au détriment des taches plus difficilement mesurables.
Dans ce cas, il peut être utile de limiter la corrélation
entre performance mesurable et salaire monétaire, tout
en alliant aux incitations salariales des incitations non-salariales :
les promotions internes permettant une progression dans la
carrière, la réputation au sein de la communauté
scientifique, la concurrence de l’établissement
avec les autres universités, etc. Ces incitations non
salariales correspondent à ce que la théorie
des incitations nomme les « career concerns »
(on verra à ce sujet l’étude de Dewatripont-Jewitt-Tirole
datée de 1999). Préserver un bon équilibre
entre les différentes fonctions mentionnées
plus haut, tout en les maintenant chacune à un niveau
de pointe semble tenir de la gageure. Le système universitaire
nord-américain nous offre toutefois un « cadre»
dont on peut certainement espérer tirer des enseignements.
Ce système est notamment fondé sur :
(a) des éventails de salaires relativement larges ;
(b) un marché interuniversitaire avec des universités
disposant d’une autonomie de décision et de
moyens financiers pour recruter les talents académiques ;
(c) l’accès à des bourses, notamment
à travers la National Science Foundation, dont l’attribution
se fait sur la base d’une procédure de peer
review ;
(d) un système de titularisation des enseignants
chercheurs après une période probatoire de
six à neuf ans, à l’issue d’une
procédure soigneuse de sélection ;
(e) des passerelles entre universités et industries,
notamment à travers les brevets universitaires et
les activités de conseil de la part des universitaires ;
(f) des ressources financières importantes, à
fois publiques et privées, et une autonomie des universitaires
dans l’administration de leurs ressources. On doit
cependant mentionner le fait qu’un nombre croissant
d’universités américaines (pas les “ivy
league”) rencontrent des problèmes financiers
dus à une augmentation des coûts (notamment
pour financer les nouveaux équipements de laboratoires,
en biotechnologie par exemple), à l’arrivée
de minorités à faibles ressources, et à
l’exacerbation de la concurrence en matière
de salaires pour attirer les universitaires les plus performants,
ou faire en sorte qu’ils ne rejoignent pas le secteur
privé.
Après avoir été longtemps interrogée
la contribution de l’enseignement supérieur à
la croissance n’est plus guère débattue,
dès lors que des institutions appropriées sont
mises en place. La performance des universités devient
dès lors cruciale : le design organisationnel
et le système d’incitations deviennent décisifs.
Ces résultats intervenant dans le contexte de l’avènement
de la « nouvelle économie » vont
avoir une grande influence sur la stratégie de Lisbonne
adoptée par l’UE pour accélérer
la transition vers l’économie de la connaissance.
II - L’autonomie des universités françaises
avant la LRU
L’apport des économistes dans l’analyse
du rôle rempli par les structures d’éducation
et de recherche dans la croissance étant établi ;
une étude socio-historique du fonctionnement de l’Université
française permettra à présent de replacer
la question de l’autonomie dans le temps long des débats
ayant trait à l’organisation de l’Université
française. Loin d’être inopinément
apparue à l’occasion du vote de la Loi LRU, la
quête de l’autonomie est au cœur de l’histoire
de l’Université française. Mais que signifie
au juste, pour un établissement d’enseignement
supérieur, être « autonome » ?
La notion d’autonomie peut en effet désigner trois
réalités distinctes :
a. l’autonomie scientifique et pédagogique
d’une structure, notamment en matière d’organisation
de cursus et de délivrance des diplômes
b. l’autonomie financière, c’est-à-dire
la gestion de l’ensemble des moyens financiers nécessaires
à l’accomplissement des missions, y compris
ceux correspondant à la concrétisation du
principe d’égalité des chances (bourses,
prêts…)
c. enfin, l’autonomie de recrutement de l’ensemble
des personnels supports (spécialement des étudiants
et des enseignants-chercheurs).
Le principe d’autonomie est d’abord déclaré
en 1968 par la Loi d’orientation sur l’enseignement
supérieur, qui stipule que « les établissements
publics à caractère scientifique, culturel et
professionnel […] jouissent de la personnalité
morale et de l’autonomie pédagogique, scientifique
administrative et financière ». Dans les
faits, la réglementation a considérablement
atténué l’autonomie sous l’influence
de la haute administration et des groupes de pression les
plus divers. D’une part, parce que la gouvernance n’inspirait
pas confiance, et que l’autonomie devait être mise
sous tutelle (à travers notamment les diplômes
nationaux). De l’autre, parce que l’autonomie des
universités semblait contredire celles des universitaires
et des « facultés ».
Si l’université en France est autonome depuis
la Loi Faure, la quête d’autonomie est inséparable
du processus de constitution des universités françaises
depuis un siècle. L’Université française
s’est montrée perpétuellement tiraillée
entre, d’une part, une volonté de centralisation
et, de l’autre, une quête renouvelée d’autonomie.
C’est dire que la LRU ne procède pas de la transposition
en France d’un modèle d’organisation importé
des États Unis à la faveur du passage à
l’économie de la connaissance, telle qu’elle
est désormais promue.
Supprimées par la Convention (loi du 15 septembre 1793),
les universités ne réapparurent institutionnellement
en France qu’un siècle plus tard (loi du 10 juillet
1896). Entre ces deux dates, qui délimitent un siècle
où la France crut pouvoir faire l’économie
d’une institution qu’elle a contribué à
inventer, l’environnement des universités avait
été profondément transformé, du
point de vue même de la production et de la transmission
des savoirs : un autre enseignement supérieur
était apparu et s’était largement développé,
obéissant à de tout autres principes, pour le
recrutement des étudiants comme pour les objectifs
de la formation.
A partir de la Révolution, l’enseignement supérieur
français s’est ainsi développé hors
de l’Université. La Convention, en même
temps qu’elle supprimait les universités, a repris
le principe des écoles spéciales, légué
par l’Ancien Régime, en instituant le Muséum
d’histoire naturelle, l’École polytechnique,
l’École centrale, l’École normale
supérieure… Il a fallu attendre la IIIe République
et la loi du 10 juillet 1896 pour que la notion même
d’université réapparaisse dans le vocabulaire
administratif français. Mais la vie culturelle et savante
s’était d’ores et déjà développée
en marge des universités, et la politique de la Troisième
République n’est pas véritablement parvenue
à ré-enraciner dans le terreau national l’idée
d’Université.
Sous la Troisième République, et jusqu’à
mai 1968, les universités gèrent les carrières
universitaires, ce qui explique notamment que leur caractère
disciplinaire se voie continuellement renforcé. De
fait, elles se trouvent progressivement placées entre
les mains des seuls universitaires, et sous le contrôle
des doyens de faculté. Pour gouverner les facultés,
l’État s’appuie en effet sur les structures
facultaires, ce qui atomise en quelque sorte la structure
universitaire. Pour Christine Musselin, auteur de La Longue
marche des universités françaises, paru
aux Presses Universitaires de France en 2001, « il
n’existe [à cette époque] aucun lieu, aucune
structure susceptible d’animer horizontalement les différentes
communautés facultaires et de situer des projets transversaux
entre facultés ».
L’étranger offrait alors à l’Université
française des modèles attractifs. Au tournant
du XIXe siècle, la Réforme Liard rétablit
ainsi les universités en s’inspirant modèle
allemand. Il s’agit d’importer en France le modèle
humboldtien, fondé sur une organisation multifacultaire
et un fonctionnement autonome. La recherche fondamentale y
est articulée à la recherche appliquée,
et les différents champs du savoir s’y voient
rassemblés au sein d’une institution unitaire.
Ainsi, les premiers décrets conçus par Louis
Liard en décembre 1885 accordent la personnalité
civile aux facultés, les habilitent à recevoir
des dons et à créer des enseignements spécifiques.
Dix ans plus tard, Raymond Poincaré, alors ministre
de l’Instruction publique, signe les décrets qui
constituent les universités en érigeant les
facultés d’un même site en institution soudée
(1896).
La tension persistante entre volonté centralisatrice
et pouvoir facultaire réapparaît au moment de
la loi Edgar Faure, promulguée en novembre 1968, quelques
mois seulement après les événements de
mai. Cette réforme confère, en théorie
du moins, une autonomie forte aux universités, et place
les établissements au-dessus de ces entités
disciplinaires qu’étaient les facultés.
Bien que l’administration centrale comme les facultés
manifestent des réticences face à ce projet,
la première effrayée par l’autonomie, les
seconde, par le processus de constitution des universités,
la loi Faure parvient à instaurer une triple autonomie
pédagogique, gestionnaire et financière, tout
en assurant l’indépendance de l’université
par rapport au pouvoir facultaire. Malgré tout, l’autonomie
n’est pas complètement acquise, et l’organisation
universitaire demeure tributaire de filières verticales,
ainsi que c’était le cas sous l’Empire. De
fait, « alors que cette loi voulait, du jour au
lendemain donner aux nouvelles universités les moyens
institutionnels de devenir des établissements plus
autonomes, capables de développer des projets collectifs,
les processus d’apprentissage organisationnel au sein
des nouvelles universités furent extrêmement
lents et leurs modes de gouvernement restèrent faibles »
(C.Musselin op cit). Par ailleurs, la loi Faure était
marquée par un idéal de réunion des savoirs
sous l’angle de la pluridisciplinarité, et par
la volonté de faire gouverner l’université
par tous ses acteurs plutôt que par les seuls professeurs.
Or la réforme, engagée dans l’urgence à
la suite des événements de mai, n’a pas
véritablement été négociée
entre les universitaires et le ministère. Elle souffrira
du défaut de coopération entre les différents
acteurs.
La loi Savary (1984) prolonge la dynamique lancée par
la réforme Faure, mais c’est essentiellement la
réforme Allègre (1988) qui crée les conditions
de l’autonomie par la contractualisation et les réformes
budgétaires. L’autonomie financière partielle,
la contractualisation n’y sont pas conçus comme
des outils de pilotage de la gestion, d’incitation à
la performance ou de modulation des moyens en fonction de
ladite performance ; en effet, la contractualisation
tend plutôt à responsabiliser les acteurs en
leur allouant des moyens supplémentaires autour de
projets éducatifs spécifiques. Le rôle
du président s’élargit considérablement
dans son contenu, et sa « professionnalisation »,
puisque la préparation des contrats ainsi que le développement
des relations avec les collectivités locales, sont
désormais confiés au chef d’établissement,
lequel devient en outre l’interlocuteur privilégié
du Ministère. Dès lors, le Président
d’université cesse d’être un simple
gestionnaire : il se doit de porter un projet de manière
volontariste. On assiste dès lors à l’émergence
d’universités aux identités institutionnelles
plus affirmées, au gouvernement plus fort, et au fonctionnement
plus autonome, appelées à développer
des relations - financières notamment - avec des partenaires
extérieurs.
L’Université française telle que nous la
connaissons est le fruit des réformes introduites au
cours des quinze dernières années, période
de rupture avec la République des facultés et
la transition qui l’a suivie. En provoquant un remaniement
des modes d’intervention de l’administration centrale
et de ses relations avec les universités, l’introduction
des contrats d’établissements a favorisé
le passage du modèle centralisé uniforme et
égalitaire à l’autonomie : « Contre
toute attente, les universités françaises sont
devenues possibles, écrit Christine Musselin. Les entités
anomiques et sans leadership du début des années
80 ont développé leur capacité décisionnelle,
se sont dotées d’équipes présidentielles
actives qui ont renforcé leur identité collective ».
C’est donc sans véritable heurt que le mode d’organisation
de l’Université française s’est vu
singulièrement modifié. Pour preuve, le faible
retentissement dans la presse, en 1988, de l’annonce
de la contractualisation aux présidents d’universités
par Lionel Jospin, alors Ministre de l’éducation
nationale du gouvernement Rocard. Rien d’étonnant
à cela, si l’on juge, avec Philippe Garraud, que
la contractualisation obéit aux modèles de l’inscription
silencieuse, notamment au « modèle de l’anticipation »,
archétypal de l’action publique volontariste,
caractérisée par une absence de conflit, de
controverse médiatique et d’exploitation partisane
(on renverra à ce sujet à l’article « Politiques
nationales, élaboration de l’agenda »,
in L’Année sociologique, n°40, 1990,
p.17-41).
On le voit, la dynamique vers l’autonomie, lancée
de longue date, est bien engagée depuis quinze ans.
On peut donc se demander pourquoi la Loi Relative aux libertés
et responsabilités des Universités (dite loi
LRU ou loi Pécresse), adoptée en 2007, a suscité,
avec retard, une contestation si vive, alors qu’elle
ne faisait que renforcer des évolutions en cours. Cette
loi, qui substitue à l’ancienne gestion interne
des universités une « gouvernance », propose
une double avancée du point de vue de l’autonomie
financière (création de fondations, gestion
de la masse salariale, transfert par l’État des
biens immobiliers) et de l’autonomie de recrutement des
enseignants-chercheurs et des personnels. Les premiers sont
élus par un comité de sélection organisé
sur d’autres critères que les anciennes commissions
de spécialistes ; les second peuvent désormais
être recrutés en CDI.
III - La mue de l’Université Française
Afin de déterminer pourquoi le gouvernement actuel
a choisi de renforcer l’orientation vers l’autonomie
par de nouvelles réformes, au risque de provoquer un
affrontement avec les enseignants-chercheurs et les personnels
de l’Université, il faut replacer la question
de l’autonomie dans l’évolution du système
universitaire français durant les vingt-cinq dernières
années. Le système universitaire français
a en effet connu pendant cette période une seconde
massification à laquelle il a dû faire face en
dépit d’une incroyable modicité de moyens.
Non contente de se trouver parmi les Universités les
moins dotées d’Europe, l’Université
française apparaît comme le parent pauvre de
l’éducation nationale, si l’on en juge par
le coût comparé d’un collégien et
d’un universitaire. Ainsi, la dépense moyenne
par étudiant des universités s’élevait
en 2001 à 6589 Euros, contre 7879 euros pour un élève
du second degré. De plus, si la dépense moyenne
par élève du premier degré à prix
constants a pratiquement doublé entre 1975 et 2001,
qu’elle a augmenté de moitié pour les élèves
du second degré, elle a seulement progressé
d’un quart en ce qui concerne les étudiants du
supérieur.
Le système universitaire français a également
pâti de la tripartion de l’enseignement supérieur,
morcelé d’une part entre universités et
les les grandes écoles, dotées à leur
création d’importants moyens financiers en vue
de la formation des élites ; entre l’enseignement
et la recherche, confiée dans de nombreux domaines
à des organismes ad hoc, tels que le CNRS, le
CEA, le CNET, le CNES d’autre part ; entre recherche
publique et recherche privée, enfin.
Si l’ensemble du système français d’enseignement
et de recherche a si profondément évolué
ces dernières années, c’est que les universités
ont massivement répondu à la demande de formations
professionnelles (notamment à travers le succès
croissant des IUT, DUT et autres DESS), que le CNRS et l’Université
ont multiplié les collaborations, et que s’est
vue renforcée l’articulation entre recherche publique
et recherche privée. D’autres bouleversements,
tels que l’adoption du modèle des 3-5-8 (Bac+3,
Bac+5, Bac+8) dit LMD, ou le PRES, ont accentué ces
évolutions.
Concurrencée par des structures autrement plus sélectives,
depuis les Classes Préparatoires aux Grandes Écoles
jusqu’aux IUT, l’Université française
traverse actuellement une crise profonde. En ouvrant ses portes
à une majorité de lycéens, parmi lesquels
les moins dotés ou les plus marginalisés des
bacheliers, elle alimente une logique de sélection
par l’échec. Ainsi le taux d’échec
en premier cycle aboutit-il au renforcement de l’attractivité
des formations sélectives. Afin de résister
à la désaffection des étudiants, séduits
par des écoles professionnelles payantes dont les performances
demeurent discutables, l’Université développe
de son côté les formations professionnalisantes,
sans en avoir toutefois les moyens. Par là, elle contredit
non seulement sa vocation première, mais accentue en
outre les déséquilibres existants, les failles
observées en premier cycle se voyant répercutées
dans les cycles supérieurs.
Trois obstacles majeurs rendraient l’Université
française moins performante que ses homologues étrangères,
et manifesteraient donc son « retard » :
- une organisation publique et centralisée lui interdirait
de recruter les étudiants et les enseignants les
plus compétents, et de valoriser ainsi leurs cursus.
- l’Université ne tiendrait pas sa promesse
d’égalité des chances. Par son refus
de la sélection des entrants, elle amènerait
des générations d’élèves
à se fourvoyer, les attirant avant de les exclure
au terme d’une sélection ex post d’autant
plus dommageable qu’elle renvoie les exclus à
leurs insuffisances supposées.
- Enfin, dans un pays marqué tout à la fois
par l’importance du secteur public, le vieillissement
de ses cadres et le poids pris par les échelons administratifs
locaux, l’Université ne pourrait ni diversifier
ses sources de financement, ni renouveler ses effectifs
enseignants aux conditions matérielles passées,
ni rationaliser l’appareil universitaire, dans la crainte
d’un affrontement avec les élites locales et
les corporations.
Pourtant, on constate que l’Université française
n’a cessé de s’adapter, de manière
progressive et continue, à de nouvelles exigences la
conduisant à l’autonomie. Cette dernière
était en effet susceptible d’offrir une réponse
fonctionnelle à la diversification des missions à
laquelle l’Université a dû faire face au
vu de la massification et de la professionnalisation du système.
L’Université française s’est tout
d’abord adaptée aux missions explicites qui lui
ont été assignées : dispenser une
formation générale supérieure de masse,
pourvoir aux besoins de l’économie en compétences
et qualifications professionnelles, se situer aux frontières
de la recherche scientifique et technique dans les domaines
de spécialisation industrielle du pays. Elle s’est
ensuite pliée à des contraintes implicites sans
cesse renouvelées : contribuer à la stabilité
d’un système d’enseignement supérieur
fondé sur la double coupure formations sélectives/université,
organismes de recherche/université, s’ouvrir au
plus grand nombre, tout en maintenant une apparence de centralité
et d’homogénéité des cursus, des
carrières et des statuts. Pourtant, des évolutions
aussi profitables que la professionnalisation des filières
ont paradoxalement contribué à affaiblir l’Université
traditionnelle. En mettant l’accent sur des formations
courtes, sélectives, et relativement onéreuses,
les Universités ont dû arbitrer leurs moyens
financiers en défaveur des cursus plus traditionnels,
et plus longs.
Ce n’est donc que si l’on entend changer les missions
de l’Université, revenir sur la double coupure
fondatrice (éducation / recherche, formations sélectives
/ non sélectives) et tenter le pari d’une nouvelle
spécialisation qu’il devient nécessaire
de repenser l’organisation de l’enseignement supérieur.
A cet égard, il est intéressant de noter que,
malgré des systèmes très différenciés,
l’ensemble des grands pays européens affronte
aujourd’hui des problèmes similaires. Voilà
vingt-cinq ans que le Royaume-Uni tente de développer
un système d’enseignement professionnel supérieur
à même de hisser le pays au rang des champions
en gains de productivité. À l’inverse,
l’Allemagne, dont le système dual a fait longtemps
l’admiration des britanniques, redécouvre les
vertus de la formation générale dispensée
par les universités et tente de promouvoir des universités
d’excellence. Quant à l’Italie, que menace
une « fuite des cerveaux », elle a proclamé
l’autonomie des universités sans parvenir semble-t-il
à accorder les textes et les réalités.
Au delà des modalités techniques de ces réformes,
se pose donc une même question : comment concilier
accès démocratique à la connaissance
et production des compétences requises par l’économie
à un coût budgétaire maîtrisé ?
IV - Réforme Pécresse et dynamiques à
l’œuvre
En accentuant certaines évolutions, l’autonomisation
accrue des universités françaises a mis au jour
bon nombre de failles. Ainsi, dans un système hypersélectif,
le premier cycle devient le réceptacle de tous les
échecs et, paradoxalement, le reflet de l’échec
de l’ensemble du système universitaire. En outre,
avec l’autonomie, les écarts entre les universités
se creusent. La réforme Pécresse accuse ces
réalités acceptées lorsqu’elles
étaient tues.
Dans sa nature, cette réforme repose sur une conception
française de l’autonomie peu comparable à
celle à l’œuvre dans les grandes universités
étrangères. En France, la gouvernance des universités
autonomes s’appuie sur la combinaison au sein d’une
instance de gouvernance unique de deux pouvoirs - et de deux
logiques - qui sont ailleurs dissociés : d’une
part, un pouvoir gestionnaire, représenté ailleurs
par le board of trustees, auquel est confiée
la stratégie de gestion et de financement de l’université ;
de l’autre, un Sénat académique, dont les
compétences tiennent à la recherche, à
l’enseignement, et au recrutement des nouveaux collègues.
La réforme Pécresse est fondée sur le
renforcement des pouvoirs du Président à l’égard
de ses collègues et sur l’ancrage territorial,
à travers l’intégration au Conseil d’Administration
de personnalités qualifiées. Cohabitent ainsi
au sein de conseils d’administration resserrés
des personnels académiques et non académiques
de l’Université, désignés selon
une logique politico-syndicale, et des représentants
extérieurs, lesquels s’investissent peu dans ces
instances dont le mode de constitution privilégie les
experts. Le fait d’accorder au Président de plus
larges pouvoirs, en lui permettant de désigner les
comités voués à élire les nouveaux
enseignants, mais aussi de moduler la charge de travail des
professeurs, ou de les récompenser, l’éloigne
de ses pairs. La communauté académique s’en
trouve, sinon scindée, du moins plus morcelée
qu’au temps où les doyens trouvaient un relais
naturel chez leurs collègues et chez les responsables
des anciens comités de sélection. Ainsi, loin
de cimenter la communauté universitaire, une présidence
forte détache le président de la chaîne
des pouvoirs académiques.
L’autonomie, telle qu’elle est prévue dans
la loi Pécresse, peut impliquer la gestion des actifs
immobiliers, des personnels, voire la quête de ressources
complémentaires à travers des fondations permettant
de développer des actions spécifiques à
partir d’une stratégie universitaire de spécialisation.
Mais peu d’universités possèdent les compétences
juridiques, immobilières, financières susceptibles
de soutenir un tel bouleversement. De ce fait, le système
devrait favoriser la différenciation des universités,
écueil que la généralisation de l’autonomie
à l’ensemble des établissements devait
justement éviter. En outre, la capture du projet campus
par la direction du budget a entamé l’autonomie
financière, point hautement stratégique. Il
s’agissait à l’origine de distribuer 5 milliards
d’euros obtenus à la suite de la privatisation
partielle d’EDF à quelques grandes universités,
afin qu’elles financent de manière autonome des
projets, ou montent des partenariats avec des régions,
des entreprises, des laboratoires. Mais ce capital a finalement
été remplacé par des partenariats public-privés
destinés à renouveler le bâti des universités.
Bouygues ou Vinci ont par exemple été invités
à entrer dans des consortia afin de bâtir des
locaux universitaires avec de l’argent levé sur
les marchés et de les louer contre des loyers payés
par le budget de l’Etat. De ce fait, les financements
publics priment toujours, et la majeure partie des universités
autonomes n’a guère gagné en autonomie
financière.
De manière générale, la réforme
Pécresse ne fait qu’exaspérer les traits
idiosyncrasiques du modèle français, dévoilant
la logique d’évolutions souterraines, telle que
la différenciation entre les universités pluridisciplinaires
et celles spécialisées dans les sciences sociales,
les grandes écoles atomisées et de grandes universités
scientifiques etc… Hors des nécessaires relations
nouées dans le cadre de certaines formations doctorales,
les grandes écoles ne sont guère incitées
à se rapprocher des universités. Enfin, outre
qu’elle accentue les inégalités des structures
devant l’accès aux fonds non étatiques,
la loi Pécresse ne s’attaque pas à l’une
des failles majeures du système français, à
savoir l’échec généralisé
en premier cycle. Elle ne favorise ainsi aucune avancée
concernant la réforme de la licence, dont dépend
l’attractivité future de l’Université
face à ces formations sélectives que sont les
Écoles et les IUT. Somme toute, cette loi accentue
la différenciation et la hiérarchisation, recentralise
le système, accuse le localisme, menant à terme
à une plus grande différenciation régionale
et de spécialisation. Elle a affaibli les hiérarchies
universitaires légitimes sans donner une place réelle
au Président, et a miné par des maladresses
la possibilité d’une convergence entre les universitaires,
les chercheurs et les entrepreneurs.
V - Les vertus comparées de la réforme incrémentale
et de la réforme autoritaire
Finalement, au vu des réformes précédentes,
on pouvait semble-t-il faire l’économie de la
loi Pécresse. Pourquoi donc le gouvernement a-t-il
pris le risque de susciter un conflit social en défendant
cette loi, sinon par volonté politique d’exhiber
son pouvoir réformateur ? Pour accélérer
les évolutions allant dans le sens d’une différenciation
et d’une hiérarchisation accrue du système,
il aurait en effet suffi de permettre aux universités
volontaires de devenir autonomes, sur le modèle de
ce qui a été tenté à l’université
de Dauphine, et de stimuler les établissements en les
invitant à proposer des projets académiques
et scientifiques de mise en commun de moyens ou de création
d’entités nouvelles. Ces projets auraient été
labellisés et financés par des agences crées
afin de promouvoir conjointement des formations et une recherche
d’excellence. Une autre réforme de l’Université
- une réforme incrémentale, basée sur
des incitations adaptées -, était donc possible.
Si l’adaptation de notre enseignement supérieur
à l’avènement d’une économie
de la connaissance justifie un mouvement continu de réforme
et d’adaptation, une remise en cause brutale du système
ne peut pour autant être qu’improductive. Les évolutions
intervenues ces quinze dernières années ont
ouvert la voie d’une adaptation progressive, souterraine,
constante. En témoignent le renforcement des universités
au détriment des anciennes facultés et la définition
de véritables politiques d’établissements
qu’a suscitée l’introduction, à la
fin des années quatre-vingt, de la contractualisation
entre l’État et les universités. Le développement
des cursus professionnels et, récemment, la réorganisation
des cycles universitaires autour du système LMD, en
fournissent également la preuve. Conjuguée à
la mise en œuvre des crédits ECTS (European Credit
Transfer System), cette nouvelle organisation a ménagé
des ponts entre les universités européennes
et contribué à les mettre en concurrence.
La méthode que nous avions proposé dans notre
rapport suppose de jouer sur des leviers existants :
utiliser la dynamique européenne pour favoriser la
coopération entre universités françaises
et étrangères ; inciter les universités
à développer des formations qualifiantes et
des diplômes professionnels dans le cadre de la formation
permanente ; encourager les expériences d’intégration
volontariste des élèves de milieux défavorisés,
à l’image de celle menée par Science-Po
Paris ; augmenter progressivement la dotation contractuelle,
liée à des projets d’établissement,
au détriment de celle allouée sur la base des
structures existantes (dans le cadre du système dit
« SANREMO »). Les moyens supplémentaires
(0,5 % du PIB) que nous proposions de mobiliser dans
notre rapport auraient pu être affectés à
de nouvelles agences, destinées à introduire
plus de concurrence et à inciter les acteurs à
l’excellence. Une première agence, bâtie
sur le modèle de l’Economic and Social Research
Council au Royaume-Uni, aurait pour mission de sélectionner
les meilleurs projets de recherche sur la base d’une
procédure d’un examen par les pairs (« peer
review »), de financer des bourses post-doctorales
ainsi que la création de nouveaux centres de recherche,
et d’encourager la création de réseaux,
regroupements et alliances entre différentes équipes
universitaires sur des sujets d’intérêt
commun. Cette agence permettrait ainsi l’émergence
de pôles d’excellence aux moyens diversifiés,
dont l’activité serait régulièrement
évaluée. Une seconde agence aurait pour mission
d’aider les universités en difficulté (de
par leur taille, ou un taux d’échec élevé)
à se restructurer. Des financements contractuels pourraient
être mis en place pour favoriser la lutte contre l’échec
en premier cycle, des stratégies d’insertion sur
le marché du travail, des spécialisations professionnelles
en rapport avec le tissu économique local.
Cette méthode, qui n’est pas sans liens avec le
« dual track aproach » mise en œuvre
lors de la réforme chinoise du système des prix,
compte à la fois sur la vertu des bonnes incitations
et la transmission des bonnes pratiques. A l’heure de
réformer le système des prix chinois, on a préféré
à une libéralisation abrupte le maintien du
système planifié tout en promouvant la libre
détermination des prix pour les marchés villageois
sur lesquels s’écoulaient les excédents
agricoles réalisés au-delà des objectifs
du Plan. De la même manière, en accordant des
bourses à des post-doc ou à de jeunes créateurs
d’équipes, on favoriserait une recherche de haute
tenue, laquelle conditionnerait à son tour la qualité
des candidatures aux postes d’enseignants du supérieur.
En outre, en attribuant, via des agences de moyens fonctionnant
par appels d’offres et sous le contrôle des pairs,
des budgets de recherche renouvelables de 5 ans, on permettrait
aux enseignants-chercheurs de privilégier tantôt
l’enseignement, tantôt la recherche au cours de
leur carrière. Enfin, en offrant à chacun, grâce
à un régime de la propriété intellectuelle
approprié, la possibilité de tenter l’aventure
de la création d’entreprise on encouragerait la
diffusion de l’innovation. Dans un tel système,
la circulation entre la production (recherche), la diffusion
(enseignement) et le transfert (innovation), c’est-à-dire
entre les trois pôles de la connaissance, est en effet
largement favorisée. L’égalité d’accès
des étudiants est encouragée sur la base des
compétences, la concurrence entre équipes vise
l’excellence, l’évaluation est la condition
du renouvellement des crédits et des équipes.
Mais tout projet de réforme achoppe fréquemment
en France sur la « querelle des préalables ».
En effet, comment demander des moyens nouveaux à un
Gouvernement en butte aux difficultés budgétaires,
alors que les dysfonctionnements du système sont constatés
publiquement, rapport après rapport ? De la même
manière, comment exiger des personnels, qui vivent
au quotidien les ravages de l’attrition de moyens, de
commencer par faire le sacrifice de leurs statuts ?
Conclusion
La réforme de la gouvernance des Universités
fournit une expérience naturelle sur les mérites
respectifs de la réforme incrémentale et du
big bang. Dans un article récent Daron Acemoglou et
alii rappellent les termes du débat. Le consensus de
la profession, après les échecs des réformes
inspirées par les tenants du consensus de Washington,
c’est-à-dire les stratégies de « big
bang » débouche sur la promotion de réformes
graduelles, inscrites dans les trajectoires institutionnelles
des pays concernés. Daron Acemoglou s’inscrit
en faux contre la thèse de Dani Rodrik pour qui les
réformes inspirées de l’extérieur
et appliquées d’en haut à des populations
rétives ne pouvaient qu’échouer. Il établit
en se fondant sur l’expérience des réformes
napoléoniennes imposées à l’Europe
occupée que la stratégie de big bang peut réussir.
Comment apprécier de ce point de vue la réforme
Pécresse du statut des enseignants-chercheurs ?
Daron Acemoglou verrait probablement dans cette réforme
une démarche insuffisamment radicale, isolée,
trop faible pour déstabiliser les élites anciennes
dont on prétendait réformer les pratiques et
dès lors vouée à l’échec.
En tâchant d’imposer sa réforme, le gouvernement
a ralenti voire paralysé, des évolutions à
l’oeuvre de longue date. Il a discrédité
l’autonomie, suscité la formation de coalitions
inédites entre conservateurs et novateurs, sans parvenir
à remettre en cause les compromis politico-syndicaux
localistes.
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