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Yves Lichtenberger
LA LOI LIBERTÉ
ET RESPONSABILITÉ DES UNIVERSITÉS (LRU)
ET L'ÉMERGENCE D'UN NOUVEAU MODÈLE D'UNIVERSITÉ
séance du lundi 6 avril 2009
Il est tentant dans ce lieu de longue tradition de commencer
cette communication sur l'évolution des universités
par un propos provoquant : "la France depuis deux
siècles n'a pas eu d'universités" en étayant
ce propos sur un double rappel, historique et étymologique.
Le terme "université" désigne à
l'origine une communauté de pairs de toutes disciplines,
savants-enseignants, regroupés en un même lieu,
organisés de façon autonome et assumant en commun
une même mission : la mise à jour et la
transmission de leurs savoirs. Dans notre histoire s'est manifestée
une méfiance constante du pouvoir central à
l'égard de telles communautés savantes, ancrées
dans un territoire et parlant au nom de tous les savoirs constitués.
Après la dissolution des universités par la
révolution française au même titre que
toutes les corporations, Napoléon ne recréa
l'Université française que sous la forme d'un
ministère d'Etat. La 3ème puis la 4ème
République, rétablirent des facultés
sans redonner la main à des universités. Celles-ci
ne furent recrées qu'après le choc de mai 68,
et encore du bout des lèvres, en veillant localement
à leur séparation entre sciences et sciences
sociales et humaines, et souvent aussi entre sciences « à
droite » et sciences « à gauche ».
On ne peut expliquer autrement que par cette histoire très
politique, et très largement déconnectée
de toute considérations pédagogiques ou scientifiques,
le découpage actuel des universités à
la française, les Lyon 1, 2 et 3, ou les Paris1, 2,…
jusqu'à 13. Cette répartition s'est trouvée
confortée par la loi de 1984 qui rétablissait,
en même temps qu'elle organisait des pouvoirs locaux
morcelés, la prévalence des décrets nationaux
sur les règles collégiales (la Conférence
des présidents d'université (CPU) est ainsi
restée jusqu'en 2007 présidée par le
Ministre) et surtout sur les expérimentations locales.
L'épuisement du modèle facultaire,
Nous nous sommes ainsi habitués à
appeler "université" ce qu'ailleurs dans
le monde on désignerait plutôt sous le nom de
"faculté" (Paris 6, Lyon 1,… sont de
fait de grandes facultés des sciences, Paris 4, Toulouse
2 de grandes facultés d'humanités). Cet aspect
est de plus renforcé par le poids, et souvent la forte
autonomie, des composantes de formation (les UFR qui n'ont
sauf rares exception de R que le nom) au sein des universités,
et jusqu'à récemment par un pilotage de fait
de la recherche exercé en direct par le biais des fléchages
de postes et de moyens par le ministère et/ou les organismes
de recherche.
Cette méfiance à l'égard des universités
on la retrouve aussi dans cette autre caractéristique
bien connue du paysage français : sa segmentation
entre universités, écoles, grandes écoles
et organismes de recherche, née de la nécessité
de développer des organisations spécialisées
là où les facultés ne manifestaient pas
d'intérêt suffisant à assumer de nouvelles
missions de recherche avancée ou de formation technique,
scientifique, puis administrative, dont le gouvernement estimait
nécessaire de doter le pays.
Pour autant nos universités ne sont pas restées
statiques. Elle ont connu, et souvent conduit, depuis au moins
40 ans de profondes transformations. Elles ont réussi,
sans heurt majeur, dans les années 80 et 90 à
quadrupler leur nombre d'étudiants. Elles ont réussi,
avec des moyens décroissant proportionnellement, à
les préparer à de nouveaux débouchés
en particulier dans le privé. Elles ont réussi
dans les années 2000 à s'approprier un rôle
pilote dans la refonte de leurs formations au nouveau standard
européen LMD en reformulant le contenu de leurs diplômes
en terme de compétences. Cela a pu se faire sans heurt,
car souvent les nouvelles formations et les nouvelles missions
(d'insertion, d'excellence en recherche,…) se sont développées
en complément et non en concurrence avec celles existantes.
Sans heurt souvent du fait d'une ignorance mutuelle et d'un
cloisonnement entre disciplines, mais non sans accumulation
de tensions devant l'importance des transformations en cours
et la profondeur des transformations identitaires qu'elles
impliquaient.
Sans doute faut-il voir là certaines des raisons profondes
des mouvements en cours, de leur caractère profondément
défensif et malheureux, de ce sentiment d'y jouer son
va-tout. Qu'on le craigne ou non, une page est en train de
se tourner : celle d'une organisation en facultés,
celle du repli sur elles-mêmes de certaines disciplines,
les humanités plus que les sciences, l'histoire plus
que la sociologie,… Et ce n'est pas forcément
triste ! Une page est aussi en train de s'ouvrir, celle
permettant aux universités d'affirmer leur rôle
dans le développement économique et social de
leur pays, celle pour cela d'une reconstitution d'une responsabilité
locale collégiale autour des conseils de l'université
et de son président élu par ses pairs. Parions
qu'une fois remis à l'ouvrage, les cheminements de
chacun pourront à nouveau converger, sortant des horreurs
décrites et appréhendant les nouvelles possibilités
offertes. La fin des facultés n'est pas la fin du monde
ni même celle des universités, la confrontation
à des attentes d'insertion professionnelle des étudiants,
la coopération avec des entreprises et des collectivités
territoriales ne sont pas des dévoiements du savoir
académique, elle en sont même la nécessaire
mise en valeur.
Le système français d'enseignement supérieur
et de recherche, avec son architecture très particulière,
a aujourd'hui atteint un double point de non-retour :
la fin du modèle facultaire, la fin de la coupure entre
enseignement, recherche et professionnalisation, entre universités,
écoles et organismes. Elle l'a atteint parce que s'est
établie progressivement la conscience de ce qu'il ne
pouvait satisfaire : une élévation massive
de qualification professionnelle de la population, la transmission
d'une culture d'innovation liant diffusion des connaissances
et des pratiques de recherche. Voilà ce qui a poussé
les forces d'un pays qui y était a priori peu disposées,
à donner un rôle pivot à un modèle
universitaire, retrouvant par là même la force
de son origine et rejoignant la qualité des standards
internationaux.
Une construction institutionnelle progressive
Cette reconfiguration du paysage, à
la fois de son organisation institutionnelle et de son fonctionnement
interne, est l'aboutissement d'un long processus dont la cohérence
s'est progressivement dessinée. En 2003 le gouvernement
échouait, faute de consensus suffisant, à proposer
une loi dite d'autonomie des universités. Dès
l'année suivante était mise en chantier une
nouvelle loi votée en 2006 dite "Pacte pour la
recherche" qui redessinait l'architecture du système.
En 2007, la position des universités ayant été
redéfinie, la LRU venait avec courage poser la pièce
manquante depuis longtemps : celle accordant de la liberté
stratégique à des universités qui se
trouvaient depuis non moins longtemps surchargées de
nouvelles responsabilités, empêtrées dans
leur capacité à les réaliser et sans
moyens suffisants pour les atteindre. Ainsi, bien loin de
marquer une rupture, la LRU est-elle le fruit d'une continuité
remarquable d'un processus de réforme conduit par plusieurs
gouvernements successifs.
Quatre étapes méritent d'être soulignées
dans ce cheminement, deux redéfinissant le cadre en
amont, deux lois spécifiques en définissant
l'organisation interne :
- 2001 : la LOLF, loi d'organisation des finances publiques,
imposant à chaque ministère et opérateur
public de passer d'une allocation de moyens récurrents
dont l'utilisation selon le règlement suffisait à
garantir la vertu publique, à une allocation liant
de façon dynamique objectifs, résultats et moyens.
C'est un premier changement du paysage, celui de voir l'action
publique du point de vue de ses finalités et non de
son mode de prescription, changement non spécifique
à l'enseignement et à la recherche mais qui
introduisait dans cet univers très réglementé,
même à dose homéopathique, une culture
de l'évaluation et de la contractualisation.
- 2002 - 2005 : le LMD, simple accord cadre européen,
redéfinissant à l'image de la LOLF l'ensemble
des diplômes universitaires à partir de leur
finalité – impliquant d'expliciter les compétences
visées et le niveau de responsabilité professionnelle
susceptible d'être exercé — et non plus
à partir de la quantité de savoirs accumulés
mesurée par la durée des formations suivies.
Il est difficile de comprendre comment un tel retournement
de perspective a pu être, non seulement accepté,
mais approprié par les corps enseignants qui l'ont
mis en œuvre plus rapidement que les prévisions
les plus optimistes, sans souligner la fierté qu'y
ont retrouvé les universités de se replacer
comme acteur d'insertion professionnelle et de développement
économique.
- 2006 : la Loi Recherche, avec la création de
l'AERES, de l'ANR, des Pôles d'enseignement supérieur
et de recherche (PRES), des Etablissements publics de coopération
scientifiques(EPCS), des Réseaux thématiques
de recherche avancée (RTRA), les fondations universitaires
et partenariales, les instituts Carnots,…
La logique de fond en est le passage d'une spécialisation
des établissements en tuyaux verticaux mettant en concurrence
organismes de recherche, écoles et universités,
à une spécialisation horizontale par niveau
de responsabilité : au ministère et conseils
(y compris le CoNRS) l'orientation et la fixation des grands
objectifs ; aux agences et organismes de recherche le
rôle d'agences, chargées de la programmation
et de l'allocation de moyens ; aux opérateurs,
universités et organismes de recherche dans leur champ
spécifique, la production de connaissances, leur diffusion
et leur valorisation.
Cette distinction des niveaux de responsabilité (orientation,
programmation, mise en œuvre opérationnelle) va
se retrouver, à partir de la LRU reproduite à
chaque niveau : ainsi l'université mettra-t-elle
en place à partir de son conseil, un système
d'information sur ses activités et un dispositif d'allocation
des ressources créant un rapport contractuel avec ses
composantes de formation et de recherche chargée de
la mise en oeuvre ; de même les formations et labos
seront amenées à discuter avec les personnels
pour discuter leurs formes d'engagement et définir
leurs obligations,…
- 2007 : la loi LRU débloque l'initiative stratégique
des universités en même temps qu'elle les met
sous tension de voir leurs moyens dépendre de leurs
résultats. Trois éléments la caractérise :
la reconfiguration de l'exécutif avec un conseil et
un président élus sur un projet, devant disposer
d'une majorité par un mécanisme de prime majoritaire
copié sur l'organisation des collectivités territoriales ;
un budget global ; la responsabilité des recrutements
antérieurement confiés aux commission de spécialistes
constituées par disciplines.
La réinvention d'universités pluridisciplinaires
territorialisées
Cette construction institutionnelle progressive
s'est déroulée sur fond d'un vif débat
public sur les enjeux d'une société de la connaissance,
débat qui a au départ plutôt privilégié
l'extension du rôle des organismes de recherche et des
grandes écoles pour aboutir à l'inverse à
une revalorisation d'un modèle universitaire défini,
non pas tant par les 83 universités existantes que
par l'émergence de "systèmes universitaires
territoriaux" (c'est le titre d'une résolution
de la CPU en 2006) comportant trois caractéristiques
fondatrices :
- le lien fort établi entre enseignement et recherche,
condition d'une contribution pertinente aux besoins d'une
économie de l'innovation
- son caractère omnidisciplinaire (sciences et ingénierie,
SHS, sciences de la vie) lui permettant d'évoluer
à partir des demandes formulées de façon
thématiques plus que disciplinaires par son environnement,
- son ancrage territorial manifesté à la fois
par sa contribution à la formation de la population
environnante à commencer par le premier cycle et
la formation continue, et par son intérêt pour
le développement économique de sa région,
et tout autant caractérisé comme périmètre
de la collectivité scientifique assumant ensemble
ces missions.
Plusieurs éléments ont pesé lourd dans
ce débat public :
- la preuve apportée à l'occasion du LMD
par les universités de leur capacité à
changer, même cela était mieux ressenti en
province que dans les universités de lettres et de
droit de Paris, en même temps qu'organismes et grandes
écoles peu contestés sur leur efficacité
l'étaient de plus en plus sur leur efficience. Le
modèle traditionnel d'excellence française
apparaissait trop endogène et insuffisant pour répondre
au caractère massif des enjeux posés ;
- le constat que les enjeux d'une société
de la connaissance mettaient autant l'accent sur les nouveautés
produites que sur le besoin massif de diffusion d’une
culture d'innovation, requérant de garder liés
enseignements et recherche dans la formation autant que
prescription et initiative dans l'organisation du travail ;
- les comparaisons internationales qui, en plus de la faiblesse
des financements, mettaient l'accent sur la dispersion française
et le manque de pilotage stratégique.
Ce sont en particulier ces comparaisons internationales
qui ont permis de mieux comprendre l'importance de la taille
critique et celle du territoire conçu comme espace
de coopération et de responsabilité partagée.
Taille critique pour permettre une attractivité suffisante
et une capacité de réallocation interne des
moyens garant de la durabilité d'une performance. Affirmation
du caractère territorial (les universités étrangères
et les nouveaux PRES constitués en France portent un
nom de ville ou de région), non pas en opposition au
modèle déterritorialisé du réseau
mais pour en permettre le renouvellement disciplinaire et
thématique. Si la production scientifique est et restera
l'œuvre d'individus et souvent de petites équipes
insérées dans des réseaux internationaux
plus soucieux de qualité que de proximité, la
durée des institutions, leur capacité à
se renouveler, à attirer des talents et des moyens
nécessite de passer à une échelle collective
plus large et de construire les formes d'institutions pertinentes.
Un processus d'apprentissage collégial
Nous en arrivons ici au paradoxe de ce processus de réforme :
il part de la Loi et de l'Etat alors que sa réussite
suppose un processus incrémental (dont la réussite
dépend de l'appropriation par des acteurs décentralisés),
et un apprentissage s'appuyant sur des boucles réflexives
de bilan et de retour d'expérience, nécessaire
à l'établissement de nouvelles règles
partagées permettant une amélioration continue
du fonctionnement à chaque niveau et entre niveaux.
Nous sommes ici au cœur des difficultés inhérentes
à toute loi de décentralisation car la LRU est
bien une loi de décentralisation :
- en amont la réorganisation des administrations
centrales devant expliciter les missions attendues de chaque
opérateur et les moyens leurs correspondant, redonnant
la main aux établissements pour élaborer et
mettre en œuvre dans ce cadre préétabli
des stratégies partagées et les règles
locales pertinentes, c'est-à-dire à la fois
efficaces et légitimes, pour les atteindre.
- au cœur du processus, la capacité des acteurs
décentralisés et la conduite avec eux de la
contractualisation pour accompagner chaque établissement
de façon compréhensive (sinon un logiciel
et une procédure automatique suffit) en partant d'évaluations
externes, et en tenant compte de sa stratégie et
des difficultés particulières de son histoire
et de son environnement,
- en aval la transparence, la pertinence et la qualité
des évaluations qui elles aussi ont à apprendre
à se professionnaliser et à contribuer au
développement d'une culture et de méthodologies
d'évaluation.
Le mouvement actuel traduit bien la difficulté du
processus. A côté de l'action de l'Etat de celle
des conseils, des présidents et des équipes
présidentielles, l'émergence de nouvelles institutions
et de nouvelles pratiques, conçues comme projets, passe
par leur appropriation (et l'appropriation ne se décrète
pas) par ceux sur lesquels repose leur mise en œuvre.
C'est là une difficulté conjoncturelle de la
décentralisation en cours (conjoncturel ne veut pas
dire fugace : au bout de vingt sept ans de décentralisation
de la responsabilité de la formation professionnelle
aux Régions, et après trois lois la réaffirmant,
on commence seulement à voir les Régions capables
de l'assumer) : les acteurs sur lesquels elle repose
y sont très inégalement préparés.
Beaucoup de secteurs et de disciplines sont restés
à l'écart des transformations en cours, vivant
comme hors du temps et n'hésitant pas à le revendiquer
comme signe d'universalité. Cette mise à l'écart
du débat a été renforcée par la
conduite même du changement : là où
une logique de décentralisation aurait du conduire
le pouvoir central à se dessaisir du contrôle
a priori, et à assumer a posteriori un rôle de
régulation des bonnes pratiques et des excès,
a été réaffirmée a priori la fonction
réglementaire des décrets. Pendant près
de deux ans, au lieu d'un débat local s'appuyant sur
des spécificités partagées et confrontant
la diversité des acteurs impliqués, chacun s'est
replié sur son réseau, durcissant son identité
catégorielle, pour mieux faire pression sur le ministère.
Trop d'acteurs ont été invités à
garder le nez en l'air, ce qui ne pouvait que conforter l'administration
dans sa toute puissance. Les redescentes sur terre sont toujours
un moment douloureux. Cet effet a été d'autant
plus difficile à conjurer qu'est faible l'existence
d'identité et de culture d'établissement. Celle-ci,
plus développée dans les grandes universités
dites de sciences, celles où, comme dans les grandes
écoles, on définit son rang par son établissement
d'exercice ou d'obtention du diplôme, reste faible dans
les autres établissements.
Voir enfin se créer de vraies universités !
Mais ces résistances sont aussi la raison d'être
d'un tel processus de décentralisation : le constat
que l'implication de tous est nécessaire à la
réussite des missions confiées à un établissement,
que cette implication de tous ne peut être obtenue par
des incitations nationales — du ministère ou des
organismes — qui ont au contraire déchiré
depuis trop longtemps les sentiments de contribution à
une réussite collective et d'appartenances à
un établissement, qu'elle nécessite un retour
à une responsabilité collective partagée
localement qui ne peut être exigée sans octroi
de liberté supplémentaire à ce niveau.
C'est l'appellation même de la loi LRU. Les libertés
universitaires ont une dimension personnelle, celle du choix
des propositions d'idées en recherche et des idées
professées en formation ; elles ont une dimension
collective, celle de l'acceptation d'une mission fixée
au sein d'un collectif dont on est membre et "citoyen"électeur.
C'est le fondement d'une telle liberté, dont la forme
d'organisation s'est inventée au moyen âge et
perpétuée à peu près partout dans
le monde, que de ne pouvoir être décidée
individuellement, ni confiée à une faculté
isolément des autres.
Ces difficultés non surmontées éclairent
largement l'extrême tension des mouvements en cours,
car ils touchent à l'identitaire, au plus profond de
chacun. Chacun s'y trouve comme privé de lui-même,
enfermé dans son statut national, mais dépourvu
de perspective. Moment difficile, sauf à espérer
que ces difficultés stimulent en contrepoint le besoin
d'une confrontation au sein des établissements, appuyés
sur leur projet débattu et décidé de
façon collégiale, entre corps et disciplines
appelés à accorder leur apport autour de leurs
missions communes sans perdre l'efficacité propre à
chacun. Bref à voir enfin se créer de vraies
universités !
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