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Jean-David Levitte
membre de l'Académie

LA FRANCE A-T-ELLE ENCORE LES MOYENS D'UNE POLITIQUE ETRANGERE ?  

séance du lundi 28 janvier 2013

Après une ouverture en fanfare avec le brillant exposé de Thierry de Montbrial qui nous a expliqué ce qu'est une puissance au XXIe siècle, vous m'avez demandé de traiter une question qui, il y a trente ou quarante ans, aurait paru incongrue : la France a-t-elle encore les moyens d'une politique étrangère ? Du Général de Gaulle à François Mitterrand, la réponse allait de soi : la France était l'un des principaux acteurs de la scène !

Aujourd'hui, c'est poser la question qui paraît presque incongru, dans une France rongée par le doute, le pessimisme et le déclinisme. La réponse est évidemment négative !

La question mérite cependant d'être posée et pour la traiter il faut d'abord comprendre pourquoi elle se pose. En trente ans, c'est moins la France qui a changé que le monde autour d'elle. Et la question devient alors : dans ce monde nouveau, celui du XXIe siècle, la France a-t-elle encore les moyens de peser sur le cours des choses ?

De Gaulle avait fondé notre politique étrangère sur quelques principes simples : construire l'Europe des nations ; affirmer l'indépendance de la France par rapport à la logique des deux blocs ; tendre la main au Tiers Monde, devenu le Mouvement des pays Non-Alignés.

Aujourd'hui, les deux blocs ont disparu et le Tiers Monde aussi, qui a vu émerger en son sein les géants du XXIe siècle : la Chine, l'Inde, le Brésil, d'autres encore.

Dans ce monde redessiné, globalisé, interconnecté, beaucoup plus hétérogène et complexe, comme l'a souligné à juste titre Thierry de Montbrial, ce qui frappe le plus, peut-être, c'est le rythme accéléré de l'évolution de la hiérarchie des puissances. Nous ne vivons pas une période de transition d'un ordre ancien vers un ordre nouveau, comme en 1815, en 1919, en 1945. Nous vivons depuis trente ans une période de ruptures, de discontinuités, qui est loin d'être achevée.

Souvenons-nous : en 1979/1980, nombre d'observateurs jugeaient les Etats-Unis sur la voie d'un déclin inexorable : le Président Carter achevait son mandat sur la crise des otages à Téhéran ; le Japon, qui rachetait Hollywood et l'Empire State Building, était promis au rang de première économie mondiale ; l'URSS passait à l'offensive, envahissait l'Afghanistan et marquait des points en Afrique avec ses alliés cubains.

Dix ans plus tard seulement, en 1989/1990, le Japon entrait dans une stagnation économique dont il n'est toujours pas vraiment sorti ; l'empire soviétique explosait puis l'URSS implosait ; et les Etats-Unis, sans l'avoir voulu, devenaient la seule super-puissance, chevauchant de surcroît une vague de croissance sans précédent par sa durée, grâce notamment à la révolution des technologies de l'information.

Dix ans plus tard encore, ce « moment unipolaire » s'achevait brutalement : le 11 septembre 2001, l'hyperpuissance américaine découvrait son extrême vulnérabilité face au terrorisme international, puis se lançait, après la guerre imposée en Afghanistan, dans une guerre de choix en Irak. Ces deux guerres ont surtout montré au monde les limites de la toute puissance des Etats-Unis.

L'ordre mondial n'était plus bi-polaire. Il n'est déjà plus unipolaire. Dans les années 2000, il devient en apparence multipolaire avec la prodigieuse ascension économique de la Chine, désormais deuxième économie mondiale, suivie de celles de l'Inde et du Brésil. La Russie se reconstruit grâce à la hausse des prix du pétrole et du gaz. Le groupe « BRICS » est né.


Dix années ont encore passé. A l'orée de l'année 2013, le monde n'est déjà plus ce qu'il était il y a dix ans. De nouvelles puissances s'affirment et réclament à leur tour leur place à la table où se prennent les décisions : en Asie, la Corée, l'Indonésie, le Vietnam, Singapour ou l'Australie veulent être entendus. Il en va de même pour le Canada, le Mexique ou la Colombie en Amérique ; pour l'Afrique du Sud ou le Nigéria en Afrique ; pour l'Egypte ou la Turquie sur le pourtour méditerranéen.

Le monde n'est pas vraiment multipolaire. Il est, à mon avis, devenu a-polaire, fragmenté. La mondialisation, confrontée depuis cinq ans aux conséquences de la crise financière venue des Etats-Unis, manque de gouvernance efficace. Y a-t-il un pilote dans l'avion ? La réponse est non. Ou plutôt, disons que l'équipage passe plus de temps en palabres qu'en actions et que le pilote américain n'a plus trop envie de piloter l'avion…

En un mot, en ce début de 2013, le vrai risque auquel est confronté le monde est l'absence de leadership, individuel ou collectif, pour traiter les dossiers globaux ou régionaux.

Le problème le plus grave, qui menace l'avenir même de l'humanité, est le réchauffement climatique. Tous les experts nous le disent : si nous ne sommes pas capables de changer notre modèle de croissance et d'adopter, dès les prochaines années, des mesures fortes pour limiter drastiquement les émissions de gaz à effet de serre, le réchauffement climatique, déjà en cours, s'accélèrera et deviendra incontrôlable. Nous le savons. Mais en dehors de l'Europe qui, seule, a pris des décisions courageuses, rien ne se passe. Or l'Europe n'est responsable que de 15% des émissions. Les négociations piétinent depuis le sommet de Copenhague, en décembre 2009. Nous sommes collectivement irresponsables.

Tout se passe comme si la crise financière et économique avait oblitéré les autres priorités. Face à cette crise et au risque imminent d'une catastrophe générale en 2008, les principales puissances ont certes réagi vite et bien. Mais l'élan collectif est déjà retombé. Le G20 est aujourd'hui en panne. La régulation des acteurs financiers piétine. Les négociations commerciales du « Doha round » sont dans le coma. Le chacun pour soi l'emporte sur la gestion collective d'une économie pourtant globalisée.

Le tableau n'est guère plus réjouissant du côté des crises régionales. A juste titre, le Président Obama a voulu retirer les Etats-Unis de deux guerres peu concluantes, en Irak et en Afghanistan. A l'aube de son second mandat, il ne souhaite pas engager son pays dans les guêpiers du Proche et du Moyen-Orient, qu'il s'agisse de la Syrie ou du processus de paix israélo-palestinien. Et comme l'Amérique, grâce à la révolution du gaz et du pétrole de schiste, ne dépend pratiquement plus des ressources des pays du Golfe, la décision stratégique de faire « pivoter vers l'Asie » la politique étrangère des Etats-Unis paraît pleinement justifiée, vue de Washington.

Ce qui est vrai du Proche-Orient l'est plus encore pour les conflits locaux en Afrique, de la région des Grands Lacs au Mali. Les Etats-Unis veulent traiter d'abord des problèmes des Etats-Unis, qui sont considérables. Ils veulent bien aider, à condition que d'autres pays s'engagent à assumer l'essentiel des responsabilités et du fardeau dans la gestion de ces crises régionales. Le temps de l'hyper-puissance, du « gendarme de l'univers », est bien passé.

Or actuellement, aucune des grandes puissances émergentes, les « BRICS », n'a le pouvoir ni la volonté de remplacer l'Amérique dans ce rôle traditionnel. Dans les organisations internationales, les nouvelles puissances ne sont unies que par la volonté de se voir reconnu plus de pouvoir, ce qui est légitime ; mais elles ne veulent pas assumer davantage de responsabilités. Ce qui rassemble les pays émergents n'est pas la volonté de faire ; c'est plutôt la volonté d'empêcher de faire. Le pouvoir de dire « non », fondé sur le principe de non-ingérence dans les affaires intérieures des Etats, s'est ainsi traduit par trois vétos successifs de la Russie et de la Chine lors de l'examen de la crise syrienne par le Conseil de Sécurité.

Tout se passe comme si les grands pays émergents voulaient d'abord affirmer leur poids dominant dans leur environnement régional : la Chine en Asie de l'Est et du Sud-Est ; l'Inde dans le sous-continent indien ; la Russie dans son « étranger proche ». Et c'est pourquoi je parle d'une évolution vers un monde poly-centrique, fragmenté, plutôt que multipolaire, car le mot de multipolaire est porteur d'une image de co-gestion des affaires du monde qui n'existe pas aujourd'hui : aucune des puissances émergentes n'est, à ce stade, disposée à s'engager dans une co-gestion positive, constructive, des crises internationales.

Cette posture en retrait de la part des Etats-Unis et des grands pays émergents laisse le champ libre aux acteurs locaux dont les ambitions sont souvent opposées : en Syrie par exemple, l'Iran chiite est contré par l'Arabie saoudite et le Qatar sunnites. D'un côté comme de l'autre, ce sont leurs alliés syriens les plus extrémistes qui marquent des points. Avec le temps qui passe et les haines qui s'accumulent, c'est le tissu national syrien qui se défait, avec des risques de gangrène dans toute la région. Mutatis mutandis, la crise du Mali était porteuse des mêmes risques pour tout le Sahel, et au-delà pour l'Europe.


***


Alors, Monsieur le Président, j'en viens tout naturellement à votre question : dans ce monde globalisé mais sans leadership, dans ce monde en crise mais sans pilote, la France a-t-elle encore les moyens de conduire une politique étrangère ? A-t-elle les moyens de peser sur le cours des choses ?

Ayant eu le privilège d'être le conseiller diplomatique et le sherpa des Présidents Chirac et Sarkozy, je vous livre ma réponse personnelle, et je le fais avec beaucoup de conviction : oui, Monsieur le Président, la France a encore la capacité d'écrire l'Histoire pour peu qu'elle en ait la volonté. Sa vocation n'est pas de subir, mais d'agir !

Et c'est précisément parce que les États-Unis optent aujourd'hui pour un retrait relatif, parce que les grands pays émergents répugnent encore à s'engager, et parce que nos grands partenaires européens n'ont guère d'appétit pour les initiatives internationales, que notre pays a devant lui un champ libre pour déployer son action et ses initiatives.

A ceux qui auraient des doutes, à ceux qui seraient marqués par le pessimisme ambiant, permettez-moi de rappeler d'abord quelques faits qui témoignent de la possibilité pour la France d'occuper une place importante sur l'échiquier international en ce début du XXIe siècle.

En Europe, qui contestera que c'est à l'initiative de la France que l'on doit ce qui est aujourd'hui le traité de Lisbonne, complété par la création des gouvernements économiques de l'Union et de la zone euro dont, au départ, l'Allemagne ne voulait pas ?

Face à la crise financière de 2008, comment ne pas reconnaître le rôle décisif joué par la France, alors présidente de l'Union ? Et à qui doit-on la création du « G20 » pour éviter un « chacun pour soi » catastrophique ? A la France !

Lors du sommet de Copenhague de décembre 2009 sur le changement climatique, qui a proposé, si ce n'est la France, la mise en place du groupe restreint dont sont sorties les seules décisions prises ?

Au Proche-Orient, quels sont les deux pays qui, en janvier 2009, ont mis fin à l'occupation de Gaza par l'armée israélienne en représailles aux tirs de missiles du Hamas ? La France et l'Égypte ! Aujourd'hui, en Syrie, quel est le pays occidental qui a adopté la position la plus claire et la plus nette ? A nouveau la France !

Et face au programme nucléaire militaire de l'Iran, quel est le pays qui a plaidé avec force et constance et a obtenu des sanctions économiques sans précédent pour imposer une reprise des négociations avec Téhéran : la France ! Aujourd'hui encore, le dossier nucléaire iranien est porteur des risques les plus graves. Comme par le passé, il est essentiel que la France continue de jouer tout son rôle avec détermination et fermeté, pour éviter l'alternative catastrophique que serait soit la bombe iranienne, soit le bombardement de l'Iran.

Quel est également le pays qui, par sa médiation, a sauvé en août 2008 l'indépendance de la Géorgie alors que les chars russes n'étaient qu'à quarante kilomètres de Tbilissi, évitant ainsi une nouvelle guerre froide en Europe ? La France, bien sûr !

Et c'est toujours elle qui, en Afrique, a permis que le choix démocratique du peuple de Côte d'Ivoire en faveur de Ouattara et contre Gbagbo soit respecté, grâce à l'action de l'ONU et des troupes françaises.

C'est enfin la France qui, en Libye, a sauvé tout un peuple d'un massacre annoncé en forgeant autour d'elle, avec le Royaume-Uni, une coalition militaire incluant trois pays arabes. Et c'est aujourd'hui la France qui, au Mali, a su prendre les décisions courageuses et indispensables pour bloquer l'avancée des terroristes djihadistes vers Bamako. S'ils avaient réussi, c'est tout le Sahel, et au-delà l'Europe, qui auraient été placés durablement sous la menace d'Al Qaïda.


***

Monsieur le Président, la question que l'on doit aujourd'hui se poser est simple : si la France n'avait pas pris les multiples initiatives que je viens de rappeler, quel pays, quelle organisation internationale les aurait prises à sa place ? Pour moi, la réponse est claire : personne !

Et c'est pourquoi je crois profondément qu'en ce début de XXIe siècle, même si les États-Unis sont et resteront encore pour les décennies à venir la première puissance, même si de nouveaux acteurs comme la Chine, l'Inde, le Brésil ont émergé au premier rang, la France a encore la capacité de jouer un rôle irremplaçable sur la scène mondiale.

Mais la France ne doit intervenir qu'à des conditions très précises sans lesquelles aucun succès n'est possible :

D'abord quand elle intervient diplomatiquement et militairement dans une crise, elle ne doit le faire qu'à la demande expresse des autorités légitimes, ou en tout cas légales, du pays en difficulté.

Ensuite, elle doit bénéficier du soutien publiquement exprimé des organisations régionales concernées.

Elle doit encore, dans tous les cas, agir sur mandat, ou à tout le moins avec l'accord du Conseil de Sécurité.

Elle doit enfin bâtir autour d'elle une coalition de volontaires, dans le domaine diplomatique comme sur le plan militaire, avec en particulier le concours d'un nombre suffisant de partenaires européens et le soutien actif de pays de la région concernée.

Ces quatre conditions ne sont pas un menu à options. Elles doivent être toutes réunies pour qu'un succès puisse être progressivement assuré. Nous ne sommes plus au temps de la canonnière mais dans celui du jeu collectif ! Oui, la France a encore les moyens d'une politique étrangère, mais pas seule ! Du reste, en ce début de XXIe siècle, même les Etats-Unis ont besoin d'alliés et de partenaires dans la conduite de leurs actions internationales.

Pour répondre complètement à votre question, Monsieur le Président, il faut, à ce stade de la réflexion, poser la question de savoir quels sont les atouts qui permettent à la France d'être aujourd'hui encore un acteur d'influence globale ?

J'en vois quatre.

D'abord, la France tient son rang. Quand le général de Gaulle était au pouvoir, la France était la cinquième puissance du monde. Elle l'est toujours : l'un des cinq membres permanents du Conseil de Sécurité, l'une des cinq puissances nucléaires militaires avec, aujourd'hui, une armée professionnelle et modernisée, la France demeure la cinquième économie, dotée de puissants atouts : le dynamisme de notre démographie qui devrait nous conduire à avoir la même population que l'Allemagne dans un peu plus d'une génération ; la qualité globale de notre système éducatif, même si des réformes sont indispensables ; notre indépendance énergétique grâce au nucléaire et, demain peut-être, grâce aussi au gaz de schiste dont notre territoire semble richement doté ; nos infrastructures de grande qualité ; nos grands groupes mondiaux dont nous écouterons plusieurs des présidents au cours de ce semestre.

Bien sûr, nous devons poursuivre les réformes engagées pour la compétitivité de notre pays et réduire nos déficits et notre dette : c'est à ce prix que nous conserverons notre rang en Europe et dans le monde. Je le dis avec conviction : il n'y a pas de fatalité du déclin ! Souvenons-nous : il y a dix ans, l'homme malade de l'Europe, c'était l'Allemagne ; puis le Chancelier Schroeder a fait adopter les réformes dont l'Allemagne recueille aujourd'hui les fruits. L'Espagne, le Portugal, l'Italie se sont engagés sur le même chemin. C'est une question de volonté !

Le deuxième atout de la France, c'est l'Europe. Avec l'Allemagne, nous sommes au cœur d'une aventure sans précédent dans l'histoire l'humanité : la construction d'une communauté de destin au sein d'une Union qui rassemble, dans la paix et la démocratie, cinq cent millions d'Européens. L'Europe a bien mérité son prix Nobel de la paix. Sans elle, il faut en être conscients, nous sortirions de la scène de l'Histoire car nous n'aurions pas, dans de ce monde de géants émergents, la capacité de peser de façon décisive sur le cours des événements.

Aujourd'hui et demain, plus encore qu'hier, l'Europe a et aura besoin de l'entente franco-allemande. Je vous le dis avec une conviction forgée par quarante ans d'expérience : parce que l'Europe est plus nombreuse, plus diverse, elle ne peut avancer que sous l'impulsion du moteur franco-allemand. Bien sûr, nous devons travailler avec tous nos autres partenaires et les institutions européennes. Mais la coopération franco-allemande est et demeurera au cœur de notre politique étrangère. Et il ne tient qu'à nous, à nos efforts, pour que cette relation soit parfaitement équilibrée.

Nous sommes en train de surmonter la crise la plus grave depuis la naissance de l'Union : la crise de l'euro. Elle a imposé des décisions difficiles, courageuses et de durs sacrifices. Mais le chemin déjà parcouru est considérable. Nous sommes les seuls au monde à avoir engagé la remise en ordre de notre gouvernance et de nos finances publiques. La zone euro tout entière en sortira plus forte et plus compétitive. Cet effort gigantesque, les États-Unis et le Japon, pourtant plus endettés que les Européens, ne l'ont pas engagé mais ils n'y échapperont pas.

L'Union Européenne, malgré ses faiblesses dans les domaines de la politique étrangère et de la défense, donne à nos initiatives une « allonge » qui démultiplie le poids de la France.

Notre troisième atout tient à cet extraordinaire réseau de solidarité tissé au fil d'une histoire partagée avec de nombreux peuples de l'autre côté de la Méditerranée, au Maghreb, en Afrique, au Proche-Orient. Malgré les déchirures de l'Histoire, nous avons su conserver des liens qui s'incarnent dans la francophonie et dans des échanges humains que, parmi les États, seul le Royaume-Uni, de façon différente, a su maintenir. J'ajoute, avec une pensée particulière pour les responsabilités actuelles de notre Secrétaire Perpétuel, notre rayonnement culturel. Les Français le sous-estiment. Il est pourtant fondamental que nous continuions à former une partie des élites du monde de demain dans notre réseau de lycées français à l'étranger, puis dans nos universités et nos laboratoires. Il est tout aussi fondamental que nous développions notre présence sur tous les réseaux d'information et de communication du « village global ». La puissance au XXIe siècle, c'est au moins autant le « soft power » que le « hard power ». Et dans cette compétition-là, la France demeure bien placée !

Elle l'est aussi parce qu'elle est membre, et membre fondateur, de tous les clubs où se prennent les décisions : le conseil de sécurité des Nations Unies, les conseils du FMI et de la Banque Mondiale, le G8 et le G20, pour ne mentionner que les plus importants. Et ce qui m'a le plus frappé pendant quarante années au service de la diplomatie française, c'est la capacité d'entraînement dont y dispose notre pays. Parce que nous sommes à la fois des alliés importants de l'Amérique au sein de l'OTAN, un membre essentiel de l'Union Européenne, le pays-clé du groupe francophone, parce que nous avons su tisser des liens forts avec chacune des puissances émergentes, parce qu'enfin nous sommes reconnus comme solidaires mais indépendants, lorsque nous décidons de prendre une initiative, nos propositions emportent le plus souvent l'adhésion, que ce soit à Bruxelles ou à New York.

Notre quatrième et dernier atout, me semble-t-il, ce sont nos institutions. A la place qui a été la mienne, j'ai pu mesurer le handicap que constituait pour certains de nos partenaires, et quelle que soit la qualité de leurs dirigeants, leur dépendance à l'égard de majorités parlementaires faibles et changeantes, voire hostiles comme aux États-Unis. Grâce à la constitution de la Cinquième République, nous disposons d'un pouvoir exécutif fort et stable, autour du Président de la République, servi par des administrations de grande qualité : les Affaires étrangères, les Finances, la Défense.

Il est intéressant de noter le regard porté par les autres sur notre pays et sa politique étrangère. Deux jugements récents m'ont frappé. Le premier vient du pays qui est, depuis des siècles, notre rival historique : le Royaume-Uni. Au printemps dernier, le Foreign Office a rassemblé quelques dizaines de personnalités britanniques venues de tous les horizons pour réfléchir aux réformes que devrait adopter le Ministère. Une des questions posées était : « quel est le pays qui a la meilleure diplomatie ? » Réponse quasi-unanime de ces décideurs britanniques : la France !

L'autre jugement est paru le mois dernier dans l'étude quinquennale conduite aux États-Unis par le « Conseil National du Renseignement » sur les grandes évolutions du monde d'ici à 2030. Un chapitre est dédié à l'ascension ou à la chute des pays qui composent la communauté internationale. Un intéressant tableau classe les pays selon qu'ils exercent aujourd'hui une influence supérieure ou inférieure à leur poids économique. L'Inde, le Japon ou même la Chine apparaissent parmi les pays dont l'influence dans les affaires du monde est inférieure à leur poids économique. La France, au contraire, est placée nettement en tête des pays dont l'influence dépasse le poids économique, suivie par l'Allemagne et le Royaume-Uni.


Ces deux études sont flatteuses. Mais dans ce monde en transformation permanente et accélérée, aucune position n'est durablement acquise. La défense de nos intérêts, le maintien de notre influence et de notre rayonnement, en un mot l'avenir de la France et des Français, imposent un effort constant, une volonté, une vision, une ambition. Ils appellent aussi malgré la rigueur des temps, le maintien de moyens suffisants qu'il s'agisse de la diplomatie ou de la défense.

La France a le deuxième réseau diplomatique au monde. Elle doit le conserver tout en l'adaptant en permanence. Or les réductions budgétaires successives depuis vingt ans, que les gouvernements soient de droite ou de gauche, placent aujourd'hui le Ministère des Affaires étrangères dans une situation très difficile. A quoi sert de maintenir un Ambassadeur s'il n'a plus les moyens de faire son travail dignement ? Les États-Unis, qui ont de loin le premier réseau au monde et sont confrontés eux aussi à de graves difficultés budgétaires, ont décidé une hausse de 10 % du budget du Département d'État en 2012 et la hausse devrait se poursuivre en 2013. En Allemagne, le budget de l'Auswärtiges Amt a constamment augmenté sur les cinq dernières années à l'exception de 2011. Il en va de même pour les grands pays émergents, et notamment la Chine qui développe très rapidement son réseau mondial des « instituts Confucius ».

Dans le domaine de la Défense, la France a une capacité de projection militaire qui lui permet d'être crédible quand elle prend des initiatives, et d'agir sur le terrain s'il le faut, comme aujourd'hui au Mali. Elle doit à tout prix préserver cet outil au moment où les grands émergents, et d'autres, développent et modernisent rapidement leurs capacités militaires. Or, là encore, du fait des réductions successives des dotations par rapport à ce qui avait été jugé nécessaire et qui avait été décidé, nos armées sont aujourd'hui en limite de potentiel. Dans un article très documenté publié vendredi, notre confrère François d'Orcival a souligné, à juste titre, les contraintes et les risques que ces réductions font peser sur notre armée de terre au moment où, à peine de retour d'Afghanistan, elle se déploie au Mali. Il faut espérer qu'il en sera tenu compte pleinement lorsque seront prises les décisions budgétaires que prépare le Livre Blanc sur la Défense.

Au fil des siècles, la France a connu des temps de rayonnement bien au-delà de son poids économique ou démographique. Elle a aussi connu des moments d'effacement, toujours suivis par de brillants rétablissements. Au XXIe siècle, si elle en a la volonté, si elle se réforme, si elle maintient et modernise ses moyens d'action, la France dispose de tous les atouts pour continuer, avec d'autres, à écrire l'Histoire, celle de l'Europe comme celle du monde !