L'article 22 de nos statuts décide que le Président
de l'Académie des Sciences morales et politiques
" fait, dans la séance publique annuelle, le
rapport sur les travaux […] de l'année".
C'est donc ce rapport que je présenterai aujourd'hui
en public à propos du thème qui a été
choisi en ce début d'année 2000 et qui a été
intitulé : " Le rôle et la place de l'état
au début du XXIe siècle ".
Le sujet aura été traité au cours
de trente communications hebdomadaires et de deux colloques,
l'ensemble correspondant à dix grands thèmes
qui seront le plan de l'ouvrage que l'Académie a
décidé de publier au début de l'année
2001. Les participants auront été trente et
un Français et quatre étrangers représentant
respectivement la Belgique, le Canada, les Etats-Unis et
la Suisse. Parmi tous les communicants, douze étaient
membres titulaires ou correspondants de notre Académie.
L'état. La crise de l'état. La réforme
de l'état. L'état moderne et la démocratie.
La souveraineté, souveraineté de l'état,
souveraineté de la Nation, souveraineté du
peuple. Le paradoxe des états en ce début
de millénaire c'est que, à la fois, ils ont
tendance à se regrouper en des systèmes supranationaux
ayant d'ailleurs recours eux-mêmes à des structures
de nature étatique et que, en même temps, ces
états ont aussi tendance à se découper
en des microstructures fondées sur des bases ethniques,
religieuses ou politiques.
Au surplus, l'état tel que l'ont présenté
Jean Bodin et Montesquieu jusqu'aux théoriciens politiques
du XIXe et du XXe siècles, voit ses systèmes
de pouvoir bouleversés par l'effet de phénomènes
ignorés encore il y a moins d'un demi-siècle.
Je veux parler des forces obscures ou organisées
qui sont aptes à le paralyser sous l'effet de l'idéologie,
du rôle que jouent aujourd'hui des moyens de communication
dont la puissance est sans borne. Je veux parler aussi de
la redistribution des pouvoirs, du déclin des assemblées
représentatives et des pratiques électorales
avec l'irruption des juges au plus haut de la vie nationale,
de ces juges à la fois vilipendés et sollicités.
Il faudrait des journées entières pour citer
les ouvrages, rapports et projets concernant l'état
et sa réforme depuis dix années à peine.
Pour montrer l'actualité du thème qui a été
choisi par l'Académie, je citerai seulement deux
documents concernant la France. D'abord le rapport, publié
en 1994, par la Mission sur les responsabilités et
l'organisation de l'état (appelé " Rapport
Picq " du nom du président de cette Mission)
et intitulé L'état en France. Servir une nation
ouverte sur le monde. Il s'agit ensuite du rapport qui vient
de paraître, intitulé " état et
gestion publique " qui émane du Conseil d'analyse
économique placé auprès du Premier
ministre.
Ces documents contiennent l'un et l'autre de bonnes analyses
et fourmillent de projets de réforme. Ils prennent
place dans une chaîne sans fin qui commence, si l'on
veut, au XVIe siècle. Car l'étude de l'état
et de sa réforme est mythique. On court toujours
après elle et on ne la rencontre jamais vraiment
car plus on avance, plus elle semble reculer. C'est "
la mer toujours recommencée " pour citer Paul
Valéry. Le précédent gouvernement avait
créé un " Commissariat à la Réforme
de l'état ", titre ambitieux et lui aussi mythique…
Il sera toujours possible de conceptualiser une vision
de l'état et de sa réforme. Mais on ne peut
réécrire La République de Platon et
l'on est alors conduit à s'attacher aux détails,
à passer au stade de la réforme de l'administration
mais, par là même, on neutralise la superstructure
politique alors que tout dépend d'elle. Il reste
alors la " table rase ". C'est d'elle qu'aurait
profité Bonaparte encore que Tocqueville ait montré
que la plupart de ses réformes avaient leurs antécédents
sous l'Ancien régime. Ou bien alors c'est la "
révolution culturelle " et il n'est plus besoin
aujourd'hui de prouver son inanité.
On doit donc être modeste.
Et je me propose d'examiner seulement, d'une part, les
méthodes d'observation et de réalisation des
réformes et, d'autre part, les domaines principaux
de ces réformes.
* * *
En France, et dans la plupart des états, l'étude
d'un problème et la préparation d'une solution
a toujours -et encore aujourd'hui- été confiée
à une commission qu'on s'efforce de rendre représentative
mais dont les décisions, même si elles sont
unanimes, ne lient évidemment pas le Parlement ou
le Gouvernement. Celui-ci peut oublier la réforme
-c'est le mot célèbre de Clemenceau- ou engager
le processus de réalisation.
C'est alors que commencent les mouvements d'opposition
émanant des organisations professionnelles, à
l'intérieur ou à l'extérieur de l'administration.
La grève devient l'instrument majeur, elle est d'autant
plus efficace qu'elle est relayée par les médias.
Elle s'applique à des zones sensibles et vise à
la paralysie du pays. Le gouvernement discute mais finit
par céder. Le processus est devenu un rite et il
est facile d'en découvrir toutes les composantes.
L'année 2000 en aura d'ailleurs donné des
exemples pertinents depuis les transporteurs jusqu'aux agents
des finances en passant par les personnels de l'éducation
nationale.
Il est alors possible de prendre le problème à
l'envers en utilisant les moyens médiatiques au profit
des auteurs de la réforme. Celle de la poste et des
télécommunications en 1990 en donne une parfaite
illustration. Pendant deux ans et même plus, les gouvernements
successifs ont entrepris de convaincre et de persuader les
300 000 fonctionnaires des
P et T par la publication de revues de tracts et de documents,
par l'organisation de rencontres et de colloques, de l'importance
d'une réforme que, soit dit en passant, Henri FAYOL
avait préconisée en 1921 dans son livre L'incapacité
industrielle de l'état. Sans être parfait dans
ses résultats, le mouvement a pourtant permis une
" réception " de la réforme en créant
une " image " qui a progressivement convaincu.
On devine le coût d'une telle opération et
on se dit qu'on ne peut la recommencer souvent.
La IVe République avait pensé trouver un
procédé efficace et peu voyant d'une réforme
permanente, intégrée au système administratif
et pratiquant, si l'on peut dire, une technique cybernétique
c'est-à-dire d'autorégulation. Je veux parler
de la création, en 1948, du Comité central
d'enquête sur le coût et le rendement des services
publics. Ce Comité, composé de spécialistes
mais aussi de représentants syndicaux et même
de membres du Parlement, dépend de la Cour des comptes
qui devient, de ce fait, un organe régulateur en
plus de ses fonctions traditionnelles. Les premières
années furent prometteuses en dépit du fait
que les instruments de mesure étaient, à l'époque,
très embryonnaires. Mais le système a été
frappé par le conformisme et est devenu une commission
de réforme comme les autres.
Pour conclure sur ce point, et dans une vision optimiste,
il faut dire que, en France et dans le monde, deux notions
sont en train de monter en puissance et peuvent donner à
l'étude du phénomène étatique
des bases scientifiques qu'il n'a jamais eues : l'expérimentation
et l'évaluation.
Pour ce qui est de l'expérimentation, il s'agit
d'expérimenter une réforme dans certains services
ou dans certaines zones géographiques. La réforme
est analysée et corrigée pendant une période
assez longue par une commission technique afin d'aboutir
à une décision définitive. Le procédé
est souvent empirique et le mot est aujourd'hui fréquemment
employé. Historiquement, le meilleur exemple qu'on
en puisse donner est celui de la déconcentration
des services de l'état dans les départements
et les régions entre 1962 et 1970 qui a pu être
réalisée malgré la très forte
opposition du ministère des Finances. Le contre-exemple
est celui de la loi du 2 mars 1982 relative aux droits et
libertés des communes, des départements et
des régions qui, avec ses nombreuses mesures d'application,
a fait l'objet immédiatement d'une application généralisée,
ce qui entraîna, jusqu'à l'époque présente,
une infinité de décisions modificatrices.
Il n'y a rien de pire que la réforme de la réforme…
Certes, l'expérimentation suppose un encadrement
juridique solide car elle porte atteinte au principe d'égalité.
Pourtant, le Conseil d'état en a admis la validité
en 1968 (à propos d'une réforme judiciaire
expérimentale). Mais le Conseil constitutionnel en
1993, à propos des systèmes universitaires
expérimentaux, a fait preuve de plus de sévérité
et sa jurisprudence est peut-être de nature à
empêcher toute expérimentation importante.
L'évaluation présente le même aspect
de modernité et on la rencontre elle aussi dans de
nombreux états. Elle doit se distinguer du contrôle
en ce qu'elle a recours à des données chiffrées
conduisant non seulement au bilan coût-avantages mais
aussi à l'usage de paramètres économiques
et mathématiques. L'évaluation des politiques
publiques est aujourd'hui une science à part entière.
Le mouvement a commencé il y a une quinzaine d'années,
l'évaluation étant assurée par des
Commissions nationales, par exemple à propos de l'enseignement
supérieur, ou de la recherche.Mais il s'agit d'organismes
placés dans la dépendance ministérielle,
même si l'indépendance de leurs membres est
assurée.
On a franchi un pas en 1996 avec la création d'Offices
d'évaluation placés dans la dépendance
du Parlement : Office d'évaluation des choix scientifiques
et technologiques, Office d'évaluation des politiques
publiques, Office d'évaluation de la législation.
La mise en place de ces Offices s'effectue avec de grandes
difficultés, tenant principalement aux désaccords
entre les deux assemblées. Qui ne voit pourtant qu'il
y a là une chance considérable pour un renouveau
du contrôle parlementaire à une époque
où l'on évoque partout le déclin des
assemblées législatives ? A quoi bon parler
d'une crise de l'état si on n'accepte pas des moyens
qui donneraient une nouvelle vie au système constitutionnel
?
* * *
Les procédés qui viennent d'être évoqués
semblent n'être qu'à la surface des choses.
Ils conditionnent pourtant des solutions de fond alors qu'on
a souvent le sentiment qu'ils sont ignorés ou méprisés.
Dans sa communication, dont j'avais souhaité qu'elle
fût la première de l'année, notre confrère
Michel CROZIER nous disait que la clé de la réforme
de l'état était un " changement de raisonnement
". Je pense qu'il a raison et que l'étude de
cette question majeure exige effectivement ce changement.
Et je voudrais dire ici -après l'avoir dit souvent
ailleurs en pure perte- que la réforme financière
conditionne fondamentalement la réforme de l'état.
Elle la conditionne en ce qui concerne le budget de l'état,
en ce qui concerne l'autonomie des collectivités
territoriales et en ce qui concerne l'organisation des services.
Après avoir voulu ignorer ce problème ou ne
pas oser l'aborder, aujourd'hui les instances parlementaires
et gouvernementales ainsi que la plupart des partis politiques
semblent enfin placer cette question au premier rang.
L'adoption du budget de l'état résulte aujourd'hui
de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 relative aux
lois de finances. Sans doute, ce texte était-il nécessaire
puisqu'il applique les mesures prévues par la Constitution
en matière financière. Et il pouvait sembler
utile de disposer, pour la première fois, d'un texte
d'ensemble codifiant le contenu des lois de finances, le
contrôle du Parlement, les principes de la fiscalité.
Mais, intervenu dans la période transitoire, il émane
du gouvernement, c'est-à-dire, en fait, du ministère
des Finances. Au surplus, il n'est pas le premier texte
car il recopie largement un décret de 1956 pris sous
la IVe République. Non seulement, l'ordonnance est
donc tournée vers le passé mais, en plus de
quarante ans, on peut imaginer que les activités
économiques ont subi des transformations majeures
autant sur le plan national que sur le plan international.
Vers la fin des années 70, les gouvernements avaient
déjà pris conscience de cet archaïsme
et commencé à mettre en place un système
de rationalisation des choix budgétaires axé
sur la dépendance des coûts à l'égard
des actions entreprises, en renversant la dialectique remontant
à la IIIe République. Des budgets de programme
venaient doubler le budget comptable et se seraient progressivement
substitués à lui. La France aurait alors eu
la priorité d'une réforme que les Etats-Unis
devaient réaliser en 1985 avec la loi dite GRAMM-RUDMAN
et qui est sans doute un des facteurs de l'actuelle prospérité
américaine.
En particulier, on aurait ainsi mis fin à la pratique
détestable dite des " services votés
" qui conduit à la reconduction quasi automatique
du budget précédent pour au moins 90% des
dépenses, pratique malheureusement consacrée
par l'article 47 de la Constitution.
Ainsi, avec des budgets " par objectifs " à
tous les niveaux du système administratif, on aurait
pu entreprendre une politique dynamique et simplificatrice
tout en accroissant de façon visible le contrôle
parlementaire.
Tous ces projets furent arrêtés il y a vingt
ans, même si on devait n'en reparler qu'aujourd'hui.
On parle beaucoup de décentralisation et d'autonomie
locale. Mais on a vu que la loi de 1982, intervenue dans
des conditions trop hâtives, a eu besoin de nombreuses
retouches. Il en résulte un enchevêtrement
des compétences au moins sur cinq niveaux et des
revendications permanentes pour l'aide financière
de l'état aux collectivités territoriales.
Une proposition de loi constitutionnelle, en cours de discussion
à l'heure même où je parle, au Sénat,
devrait, comme c'est le cas dans la République fédérale
d'Allemagne depuis 1949, apporter aux collectivités
territoriales des garanties constitutionnelles en matière
fiscale, sans qu'elles aient à solliciter l'aide
de l'état qui entraîne toujours, en contre
partie, un amoindrissement de leur autonomie.
Enfin, pour ce qui concerne les administrations
centrales et les services déconcentrés, la
réforme budgétaire permettrait de réaliser
un projet esquissé depuis longtemps par le Conseil
d'état. Il s'agirait d'y généraliser
des " centres de décision et de responsabilité
", disposant d'une globalisation des crédits
par l'établissement d'un " budget de programme
", déterminé par objectifs sur une base
contractuelle et dont l'exécution serait assortie
de récompenses ou de sanctions. Des réformes
de cet ordre ont bien été tentées dans
les années 89-90 mais elles semblent partielles et
mal acceptées.
* * *
Il ne s'agit pas là d'un projet. Je
n'ai voulu présenter que quelques remarques à
propos d'intentions qui semblent avoir, en cette année
2000, un regain d'actualité.
Peut-être pourrait-on, avec des modifications de
cet ordre - dont on répète qu'elles seraient
révolutionnaires et exigeraient beaucoup de courage
- parvenir à des résultats. Sinon, il faudrait
dire que, l'état fonctionnant si mal et la réforme
semblant impossible ou illusoire, la seule manière
serait de réduire au minimum sa place dans la Nation.
