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« Comment réorganiser notre système de prélèvements obligatoires pour améliorer rapidement et durablement la compétitivité de notre économie et de notre territoire et réduire notre chômage, à pression fiscale inchangée ? »
par Henri de Castries, président de l'Institut Montaigne

Conférence à l'Académie des Sciences Morales et Politiques
Paris, Institut de France, 30 janvier 2017

Monsieur le Secrétaire perpétuel,

Mesdames, Messieurs,

Merci de m’accueillir une nouvelle fois.

Je vois dans le sujet qui m’a été proposé la marque de l’affection exigeante que me porte Michel Pébereau. Après m’avoir invité, il y a quelques années, à vous parler d’assurance et de risques – sujets que je connaissais un peu – il vient me demander aujourd’hui de traiter de fiscalité : sujet que je ne connais guère.

Il le formule, en outre, d’une telle manière qu’il est à peu près impossible de résoudre la question posée : « Comment réorganiser notre système de prélèvements obligatoires pour améliorer rapidement et durablement la compétitivité de notre économie et de notre territoire et réduire notre chômage, à pression fiscale inchangée ? ».

Je réclame par conséquent votre indulgence et userai de précédents, ce qui est la meilleure manière de rassurer un auditoire, surtout dans un pays cartésien.

Ainsi, dans cette salle, le 22 janvier 2001, le professeur Michel Albert, auquel nous tous qui l’avons connu vouions un respect et une amitié extrêmement profonds, donnait devant votre assemblée une communication sur « Le système fiscal français ».

À vrai dire, si je ne savais combien votre mémoire est précise et si j’avais voulu m’exonérer de la charge de réfléchir un peu au sujet, j’aurais pu reprendre la communication de Michel Albert tant elle était pertinente et toujours d’actualité. Je me contenterai simplement de vous en lire quelques extraits.

Ainsi s’exprimait-il à propos de l’efficacité du système fiscal en général : « L’ensemble des prélèvements obligatoires de toute nature au profit des administrations publiques apparaît comme une sorte d’édifice labyrinthique, une machinerie monumentale, passablement sclérosée qui cependant, nolens volens, va devoir se réformer profondément dans les années qui viennent ». Il aurait dû dire dans les siècles qui viennent, au rythme auquel nous l’avons transformé.

Sur son efficacité, il écrivait : « Pour 1 000 euros d’impôts encaissés, les coûts de personnel et de fonctionnement de l’administration fiscale sont trois fois plus élevés en France qu’aux États-Unis ou en Suède, et moitié plus qu’au Royaume-Uni. »
 
Il notait encore : « L’instabilité de la règle fiscale en France est l’un des pires défauts de notre système. Elle aggrave les inconvénients de la complexité, qui n’est pas seulement coûteuse, elle rend l’impôt incompréhensible et s’oppose donc à son acceptation démocratique. »

Enfin, à propos de son immobilisme : « Pour le reste, la caractéristique principale de la fiscalité française est sa relative sclérose. La France est le seul pays développé à ne pas avoir entrepris la grande réforme libérale des années 1980-1990. »

Et il concluait : « Un bon impôt doit comporter une assiette large, des taux peu élevés et bénéficier d’une grande stabilité des règles. »

Seize années plus tard, aucune de ces phrases n’a vieilli. C’est dire l’ampleur du sujet auquel nous sommes confrontés.

Je disais tout à l’heure que l’équation posée par Michel Pébereau, polytechnicien, n’est pas facilement soluble par un « affreux HEC » qui, au fond, a tendance à considérer que pour retrouver de la croissance et réduire le chômage, il faudra impérativement baisser les prélèvements obligatoires. Nous n’y échapperons pas. Je ne suis en effet nullement convaincu que l’on puisse faire redémarrer la croissance et réduire le chômage à taux de prélèvements obligatoires inchangés.

Cependant, la formulation de la question a le mérite de nous placer en face des vrais dilemmes. Elle nous impose de revenir à ce qu’est la fiscalité et à ses grands principes. Elle nous oblige également à considérer lucidement la situation actuelle et à déterminer les priorités de notre pays si nous nous fixons comme objectif le retour de la croissance et la baisse du chômage.

Ainsi, pour dire les choses simplement, un système fiscal peut avoir, trois objectifs.

Le premier est de prélever les recettes qui vont permettront de financer l’action publique. Autrement dit : comment trouver un flux de recettes aussi stable et économiquement neutre que possible ?

Un deuxième objectif, facultatif et de nature sensiblement plus politique, est la redistribution : il s’agit d’utiliser l’arme de la recette pour influer sur la redistribution des richesses et des revenus.

Un troisième objectif éventuel est de modifier les décisions des agents économiques et de peser sur leurs choix : entre la part allouée au capital et celle allouée au travail, entre la consommation et l’investissement, entre tel ou tel secteur de l’industrie ou des services...

Le premier objectif peut être considéré comme presque neutre. Les deux autres ne le sont pas ou beaucoup moins.

Une fois ces objectifs définis, nous devons analyser les moyens qui sont à notre disposition. On peut vouloir taxer les éléments qui contribuent à la production de richesses : le capital et le travail. On peut vouloir taxer, à un stade ou à un autre de leur production, la circulation de ces richesses, la consommation des ménages ou celle des entreprises. On peut vouloir, quand on taxe le capital, taxer le stock ou taxer le produit de ce capital, son revenu, son rendement, son efficacité. Quand on taxe le travail de manière générique, on peut décider de taxer l’individu ou de taxer l’entreprise qui utilise ce travail.

Comme on peut le constater, la fiscalité offre au législateur et à l’administration un grand nombre d’instruments dont la caractéristique est d’évoluer en fonction de l’économie.

Ainsi la gabelle, qui a provoqué bien des révoltes et généré bien des trafics, était considérée comme un impôt pertinent au regard de la fiscalité de l’Ancien Régime, parce que le sel avait alors une valeur économique forte. Aujourd’hui, un tel impôt n’aurait plus aucune pertinence, bien qu’il existe toujours une TVA sur le sel…

En revanche, il pourrait être opportun de concevoir une fiscalité assise sur les données. Ces dernières sont devenues une source de création de richesses de première importance et circulent aujourd’hui à une vitesse et à une ampleur inégalées depuis les débuts de l’activité économique. L’embarras de l’ensemble des systèmes fiscaux à concevoir une taxation des données n’est pas illogique. Il nous faut en effet nous interroger sur l’échelon optimal de taxation – national, européen ou global – ainsi que sur le redevable de la taxe – producteur ou utilisateur –.

Pour ma part, l’échelon européen me paraît le plus pertinent et nous devrions dès à présent engager une réflexion dans ce sens.

Si on analyse notre système à l’aune de ses objectifs et de ses moyens, que constate-t-on ? Nos prélèvements obligatoires ont atteint depuis longtemps et de manière croissante un niveau trop élevé en comparaison de celui des économies ouvertes qui nous entourent. Les assiettes de certains de ces prélèvements n’ont pas encore les caractéristiques de la gabelle mais quelques-unes s’en rapprochent. Il n’est qu’à se reporter à la question des taxes locales et au débat récurrent sur les valeurs cadastrales, auquel aucune solution n’a jamais été apportée. La difficulté à y toucher crée une incapacité à avancer qui elle-même aggrave le problème au point de le rendre insoluble.

Même lorsque nous avons des assiettes qui reposent sur des flux économiques relativement pertinents – comme c’est le cas de la TVA –, nous nous sommes acharnés à trouer l’assiette de l’impôt. La France est ainsi le pays qui compte le plus de taux de TVA en Europe (quatre au total), pour une recette moyenne comparable à celle de ses voisins.

En tant qu’administrateur de Nestlé, je me suis intéressé à la taxation du chocolat. Selon la forme sous laquelle vous le consommez, il peut être taxé selon quatre taux différents, ce qui ne me semble pas relever d’une logique économique très pertinente.

Le fait que ces assiettes soient trouées entraîne une autre difficulté : le rendement des impôts baisse, et par conséquent la tentation est forte d’en accroître la progressivité. En comparaison avec nos partenaires européens, nous sommes l’un des pays dans lequel les taux marginaux sont les plus élevés. Nous nous classons également parmi les pays d’Europe qui ont le plus de taxes et d’impôts. Citons encore, puisque cette complexité se nourrit d’elle-même, un Code fiscal qui est à la fiscalité, ce que le Code du travail est à l’emploi : un maquis de textes de plus en plus complexe, de plus en plus lourd et de plus en plus incompréhensible.

En somme, notre système est instable, inefficace et illisible. Et pourtant ce pays dans lequel, depuis l’origine des temps, les Français se plaignent de l’impôt et font parfois des révolutions pour des raisons fiscales, est un de ceux dans lequel le taux de recouvrement est le plus élevé au monde. Malgré l’extrême complexité, l’extrême illisibilité, parfois l’extrême inefficacité économique et l’extrême injustice de ce système : les Français continuent de consentir à l’impôt.

Considérons maintenant les chiffres. Lorsque Michel Albert vous parlait en 2001, les prélèvements obligatoires étaient de 42,5 % du PIB, un niveau déjà considéré comme excessif. Ils sont aujourd’hui aux alentours de 44,7 %. Nous nous classions au début du XXIème siècle au sixième rang en Europe. Nous remportons aujourd’hui la médaille d’argent, derrière le Danemark. Peut-on dire pour autant que l’ensemble de nos services publics soit efficace ?

Pour vous choquer, je ne vous exposerai qu’un seul chiffre : la France dépense 32 milliards par an au titre de sa formation professionnelle, mais cinq chômeurs sur six ne reçoivent aucune formation. Quand on explique qu’il n’existe pas de vecteur d’amélioration, je pense qu’on ne regarde pas ce sujet avec assez d’attention.

Passons aux dépenses fiscales, qui sont comme le droit de grâce venant tempérer la guillotine. C’est une figure que nous aimons bien. Nous créons un système dans lequel les taux marginaux et les prélèvements sont excessifs, puis nous l’atténuons par des exceptions discrétionnaires et obscures, dont la légitimité décroît avec le temps.

Le montant des dépenses fiscales progresse beaucoup plus vite que la dépense publique qui elle-même progresse trop vite. Entre 2012 et 2016, la dépense publique a progressé de 6 % et s’élevait en 2016 à un peu plus de 250 milliards d’euros. Dans le même temps, la dépense fiscale, c’est-à-dire la dérogation obscure à la règle fiscale, a progressé de 21 %. Comment un système pourrait-il ne pas être devenu insupportable, lorsqu’on ne sait plus le gérer que par des exceptions ?

Nous nous distinguons également par le nombre trop élevé de prélèvements obligatoires, qui s’élève probablement à plusieurs centaines. De plus, certaines de nos taxes ne nous rapportent que très peu. Ni les Pays-Bas ni le Royaume-Uni n’ont de taxe qui leur rapporte moins de 100 millions d’euros, l’Allemagne en a 3, la Belgique en a 17, l’Italie en a 24, la France en a 179 ! Nous pourrions dire la même chose du nombre d’organismes chargés de recouvrer l’impôt et les prélèvements obligatoires : nous sommes là aussi les champions d’Europe.

Un des autres défauts de notre système est l’imposition du capital. Qu’elle porte sur ses revenus, ses flux ou ses stocks, la taxation du capital n’a cessé de s’aggraver. Les prélèvements atteignent aujourd’hui environ 10 % de notre PIB là où ils se situent aux alentours de 6 % en Allemagne, alors même que nous vivons dans des économies ouvertes, dans lesquelles la mobilité du capital est un élément que l’on doit prendre en compte si l’on veut disposer d’une certaine influence nationale sur les structures de production, de même que si l’on souhaite être capable de mobiliser les capitaux nécessaires à la modernisation de l’ensemble de ce système productif.

Les prélèvements sur le travail sont également beaucoup plus élevés dans notre pays. De plus, ils financent un certain nombre de dépenses publiques – la politique familiale par exemple – dont l’assiette ne devrait pas du tout être le salaire. La structure que nous avons donnée tant à nos charges sociales qu’aux exonérations successivement consenties pour tempérer les effets de leur accroissement continuel sont le reflet de la forte préférence de notre économie pour les bas salaires.

S’il est exact que les allégements de charge sur les bas salaires ont un impact important sur le chômage, cela ne doit pas nous faire perdre de vue les conséquences négatives des fortes charges sur les salaires les plus élevés et donc sur le travail qualifié. Dans un monde où le capital et les talents sont de plus en plus mobiles, notre fiscalité nous fait perdre des emplois qualifiés, soit de façon explicite avec les départs de Français à l’étranger, soit de façon implicite avec des entreprises qui décident de ne plus investir dans notre pays.

Il est aujourd’hui plus coûteux pour une entreprise d’employer un ingénieur en France qu’en Allemagne. Aussi longtemps que les charges sur le travail qualifié, employeurs et salariés confondus, seront plus fortes en France que dans un certain nombre d’économies qui nous entourent, nous ne devrons pas nous étonner de voir les agents économiques prendre la décision de ne pas rester chez nous.

Les charges sociales sont une des raisons du recul du secteur industriel dans notre économie. Mais les externalités négatives de cette forte taxation se font également sentir dans les services financiers. De plus, la finance souffre d’une taxe sur les salaires qui croît avec la sophistication de l’emploi occupé, jusqu’à atteindre rapidement 20 % du salaire considéré. On a ainsi créé un système dans lequel notre ennemi est effectivement la finance, puisque, plus un emploi est sophistiqué dans la finance, et moins il a de chances d’être localisé en France.

Ainsi, nos prélèvements obligatoires sur la consommation sont de l’ordre de 11 % du PIB, ce qui équivaut à peu près à la moyenne européenne. Nos prélèvements sur le travail sont à un peu plus de 24 %, contre une moyenne européenne à 20 % environ ; et nos prélèvements sur le capital sont à plus de 10 %. Autant de chiffres qui doivent être rapportés à un niveau de dépenses publiques supérieur à nos voisins et à un niveau de déficit qui est également parmi les plus élevés.

Notre système fiscal est donc d’une complexité extrême et a atteint les limites de son efficacité. En outre, il devient politiquement de plus en plus difficile à justifier. Je vous parlais tout à l’heure de la complexité du Code des impôts. L’ensemble de notre réglementation fiscale représentait, à l’époque où Michel Albert vous parlait, un peu plus de 2000 pages. Nous en sommes à 3356 ! À ce rythme, avant la fin du quinquennat du successeur de l’actuel président de la République, nous aurons dépassé la hauteur du mont Blanc : 4807 pages de règlementations fiscales !

20 % des articles du Code fiscal sont modifiés chaque année. Ceux d’entre nous qui étaient dans une carrière administrative au siècle dernier – je pense à titre personnel à la direction du Trésor et au service de la législation fiscale des années 1980 – peuvent témoigner que les articles fiscaux dans les lois de finances étaient l’exception. Aujourd’hui, ils en sont souvent l’essentiel.

Sommes-nous dans un système soutenable lorsqu’il comporte toutes ces caractéristiques ? Il me semble que la réponse est à l’évidence « non » et que nous sommes placés face à un dilemme extraordinairement compliqué. La combinaison de dépenses publiques excessives et de rigidité dans un certain nombre de secteurs – la marché du travail mais également la réglementation fiscale – nous empêchent de faire redémarrer la croissance et de faire reculer le chômage.

Un « grand soir » fiscal serait cependant trop difficile à mettre en œuvre. Il ne faut pourtant trouver le courage de couper le nœud gordien et essayer de cerner les quelques mesures à adopter rapidement.

Là où je me distingue de l’énoncé du sujet défini par Michel Pébereau, c’est que je crains malheureusement qu’on ne puisse pas relancer la croissance et l’emploi si on ne baisse pas tout de suite quelques impôts qui freinent la croissance et accélèrent la fuite des capitaux et des talents.

Il nous faut baisser la fiscalité en même temps que nous commencerons à réduire la dépense publique, sans cela nous ne regagnerons pas la confiance de nos partenaires européens.

Alors, par où commencer ?

Il faut agir immédiatement sur les endroits dans lesquels les dommages sont les plus rapides et pourraient devenir irrémédiables. La fiscalité du capital me semble être l’urgence. Avant même les débats électoraux d’il y a cinq ans, avait été émise l’idée de taxer les revenus du capital comme ceux du travail : cette idée a généré des dégâts considérables.

Les capitaux qui ont quitté la France depuis le début de ce siècle, du fait d’un impôt sur la fortune excessif, représentent près de dix fois le capital de la BPI ! Et cet exode continue… Aménager la fiscalité du capital me semble par conséquent une nécessité pressante. Il nous faut supprimer ce symbole coûteux qu’est devenu l’ISF, quoi qu’il en coûte sur le plan politique. Sans cela, nous ne pourrons mettre un terme à la fuite des capitaux.

De nombreux chefs d’entreprises qui bénéficiaient de la non-taxation de l’outil professionnel sont en train de transmettre leurs affaires aux générations suivantes. Si ces personnes se retrouvent soumises à cet impôt, ils partiront ! Ils ont d’ailleurs déjà commencé à le faire. Nos concitoyens doivent continuer à contrôler nos entreprises, sinon ce seront les fonds de pension étrangers qui prendront décideront des stratégies de nos entreprises.

Une autre mesure indispensable pour les revenus du capital est de revenir au taux moyen de nos voisins européens, c’est-à-dire 30 %. Si nous nous maintenons à un niveau beaucoup plus élevé, il ne faudra pas s’étonner de voir le capital mobile bouger.

La deuxième priorité est de traiter la question des charges pesant sur le travail et d’essayer de les alléger de manière aussi intelligente que possible.

Nous devons nous poser la question d’un allègement des charges sur toute l’échelle des salaires, du moins jusqu’à un niveau qui inclue le travail qualifié voire très qualifié, plutôt que de concentrer l’ensemble des allègements uniquement sur les bas salaires.

Il est frappant de constater que depuis 2010, les salaires ont évolué plus vite que la productivité. Je ne suis pas en train de dire qu’il faut baisser les salaires, mais si on juge socialement nécessaire d’augmenter les salaires à un rythme qui est de l’ordre de 2,5 % par an, alors il faut que les entreprises aient le courage de se réorganiser.

Si je devais choisir entre les allègements de charges sur le travail et une diminution de l’impôt sur les sociétés, je choisirai de privilégier le travail parce que baisser l’impôt sur les sociétés n’encourage pas forcément ces dernières à localiser leur outil de production chez nous.

Le financement de ces baisses de charges pourrait être obtenu par une majoration de la TVA, dont l’assiette me semble plus raisonnable pour deux raisons. D’une part, il s’agit d’un impôt qui taxe les décisions personnelles des individus. D’autre part, dans un pays en déficit commercial, il est le seul moyen de faire contribuer les importations au financement de nos besoins collectifs.

Ce pourrait être une alternative intelligente aux slogans : « Achetez français » ou « N’achetez que français », car la TVA est un prélèvement obligatoire neutre entre importations et exportations, alors que les charges sociales sur le travail ne sont pas neutres entre travail français et travail chinois. Augmenter la TVA, si cela est compensé par une baisse des charges qui pèsent sur le travail, est donc parfaitement explicable politiquement.

Cela ne nous dispense pas d’une réflexion de moyen terme sur les moyens de trancher le nœud gordien. Pour en revenir aux 179 taxes qui rapportent moins de 100 millions, quelqu’un aura-t-il un jour le courage de les remplacer par une seule taxe qui certes n’aura peut-être ni les mêmes assujettis ni les mêmes bénéficiaires ?

Ces taxes, d’ailleurs, sont souvent des niches inavouées, parce qu’elles viennent financer des politiques économiques colbertistes et contribuent à entretenir le financement de secteurs pour lesquels on peut s’interroger sur la légitimité d’une intervention publique.

Ces taxes apportent une extrême complexité au système, pour un rendement faible, et ne doivent donc pas être maintenues. Je crois judicieux de procéder de la même manière pour les niches fiscales. Il ne faut pas essayer de les supprimer une par une, parce que – selon la formule de Gilles Carrez– dans chaque niche il y a un chien.

La meilleure façon de faire sortir le chien de la niche est de diminuer uniformément la taille de toutes les niches, plutôt que de s’attaquer à chacune. Cela a d’ailleurs déjà commencé et il suffit d’aller plus loin. Pourquoi ne pas plafonner le bénéfice global de ces niches ?

Enfin, et c’est le plus important, il nous faudra à terme réfléchir à l’échelle européenne, à ce que devraient être les vraies assiettes et aux efforts de convergence et d’harmonisation à entreprendre. L’impôt sur les sociétés est sans doute l’impôt sur lequel on peut progresser le plus en vite vers une harmonisation. De plus, même si son taux est plus élevé chez nous, il existe en France des abattements d’assiettes plus importants que ceux de nos voisins.

De la même manière que nous avons fait succéder à la gabelle à un impôt plus moderne, nous devons réfléchir à une taxation moderne des biens immatériels. Un tel impôt devrait être envisagé au niveau européen, parce qu’il est à l’évidence le plus adéquat pour réfléchir à des solutions intelligentes et assurer un recouvrement efficace. De la même manière que nous ne gagnerons l’attention de nos partenaires européens que si nous sommes capables de réussir l’indispensable diminution de la dépense publique, il y a peu de chances que nous convainquions les Allemands de s’engager avec nous dans une réflexion fiscale européenne si nous n’avons pas fait des réformes de structures autres que fiscales.

Aujourd’hui, dès qu’un homme politique ou un haut fonctionnaire français évoque devant ses homologues européens les termes « harmonisation fiscale », ceux-ci comprennent : « Ils veulent nous transférer leur système fiscal qui ravagera notre économie comme Turenne avait ravagé le Palatinat ».

Pour retrouver la confiance de nos partenaires, il nous faut considérer l’impôt comme un moyen de créer de la recette en face d’une dépense publique qui diminue, et non le moyen de financer une dépense publique qui ne cessera d’augmenter.

J’ai conscience, sur ce sujet, de n’avoir pas été exhaustif, ni probablement toujours exact, alors même qu’un certain nombre d’entre vous sont infiniment plus compétents que moi. Je cite pour conclure cette grande figure des Pays-Bas – pays fondateur de l’Union européenne – qu’est Guillaume le Taciturne : « Il n’est pas nécessaire d’espérer pour entreprendre, ni de réussir pour persévérer ».

C’est sans doute ce que pensait Michel Albert en 2001 quand il a fait son exposé devant vous.

J’espère qu’en 2032 vous inviterez quelqu’un pour faire le même exposé et qu’à ce moment-là quelque chose aura vraiment changé.